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Vers un nouveau modèle de gouvernance européenne de l’énergie ?

Si l’accord de Paris sur le climat de décembre 2015 a été largement salué comme un moment historique, les avancées enregistrées ne sont encore qu’esquissées et fragiles. Au risque de perdre définitivement son influence dans le processus climatique international, l’Europe se doit de relever le défi... au moment même où les États membres apparaissent plus divisés que jamais sur la marche à suivre en matière de politique énergie-climat. Pour sortir de l’impasse, l’Europe doit renouveler sa gouvernance de la transition en optant pour une démarche bottom-up : à l’image de l’accord de Paris, il s’agit, pour surmonter les blocages existants, de donner une ambition, de fournir des outils et des incitations, de favoriser les convergences et de développer un cadre d’engagement et de réalisation qui mobilise chaque espace démocratique dans sa capacité à inventer son propre chemin.


Page publiée en ligne le 19 décembre 2016

Sur cette page :
Michel Colombier : Vers un nouveau modèle de gouvernance européenne de l’énergie ?
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VERS UN NOUVEAU MODÈLE DE GOUVERNANCE EUROPÉENNE DE L’ÉNERGIE ?

Michel Colombier, Futuribles.com, dossier spécial « Les incertitudes de la transition énergétique », mardi 19 avril 2016

Michel Colombier est président du Comité d’experts pour la transition énergétique, cofondateur et directeur scientifique de l’IDDRI (Institut du développement durable et des relations internationales).


L’accord de Paris de décembre 2015 a été unanimement salué, à de rares exceptions près, comme un moment historique. Historique il l’est, certes, car après des années de recherche d’un second souffle à Kyoto et l’échec historique de Copenhague, le chemin qui, de Cancún à Paris, a permis de reconstruire la confiance et d’aboutir à ce résultat n’était pas tracé d’avance. Mais, au-delà de la satisfaction diplomatique, il est historique aussi en ce qu’il est le fruit d’un aggiornamento profond de l’approche, auquel ont contribué au cours de ces dernières années de négociation l’ensemble des parties prenantes qui, au-delà des États, ont pesé sur l’issue de la conférence de Paris.

Le premier changement de paradigme tient à la reconnaissance, pour la première fois dans l’enceinte de négociation, du besoin de penser la radicalité des transformations qui sont devant nous et de sortir de la pensée incrémentale. Aussi étrange que cela puisse paraître, jamais auparavant la perspective de neutralité des émissions, ou de sortie massive des fossiles, n’avait pu être exprimée. L’introduction (par Copenhague) d’une première référence au long terme avec l’objectif de limiter le changement climatique à 2 °C à l’horizon 2100, associée aux derniers travaux du GIEC (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat), a permis ce glissement vers une vision normative, radicale et nécessairement universelle.

Parallèlement, l’expression de la communauté non étatique (collectivités territoriales, ONG, secteur privé, think-tanks…), avant et durant la négociation, a progressivement fait émerger la perspective d’un nouveau modèle socio-économique (l’enjeu de la négociation étant alors d’organiser une transition rapide, inclusive et équitable vers ce modèle) là où, pendant des années, nous avons négocié la répartition d’une contrainte sans perspectives.

Ces deux mouvements, récents et bien fragiles encore, ont été pleinement exploités dans la dynamique de Paris pour résoudre, de façon originale, les dilemmes historiques entre participation, équité et ambition d’une part, entre atténuation et adaptation d’autre part. L’accord est universel en ce sens que, pour la première fois, la quasi-totalité des parties ont reconnu, en communiquant leurs contributions nationales (1) avant la COP21, qu’elles avaient chacune leur part de responsabilité dans la recherche d’une solution collective, et qu’elles devaient pour cela se doter de règles communes, respectant dans leur mise en œuvre les situations différenciées. L’adaptation n’apparaît plus comme une esquive à l’action d’atténuation, mais comme un attribut évident de toute stratégie de transition résiliente.

Enfin, ambition et justice s’articulent autour d’un triple mouvement : acter au plus vite des engagements soumis et passer à l’action ; reconnaître dans le même temps leur inadéquation à l’objectif fixé et les remettre en question ; mobiliser, dans le cadre multilatéral, les moyens financiers promis et soutenir, par ailleurs, des plates-formes multi-acteurs favorisant les transformations.

Ces trois mouvements forment « l’esprit de Paris », ils sont littéralement inscrits dans l’accord, mais ils ne sont encore qu’esquissés et fragiles. Que l’action tarde à venir, et c’est la possibilité même d’atteindre les objectifs fixés qui sera hors d’atteinte ; que les rendez-vous de 2018 (bilan) et 2020 (révision des contributions) soient manqués, et Paris n’aura été qu’un accord sans ambition ; que les moyens collectifs fassent défaut, et les pays en développement seront de facto exclus d’une transition élitiste.

L’Europe est très directement interpellée par cette triple exigence. Elle est, historiquement, un acteur majeur de la négociation climatique et, même si ce leadership s’est un peu terni, elle conserve une responsabilité particulière. Son influence historique tient à deux raisons spécifiques, au-delà de sa position géopolitique et économique : son positionnement diplomatique tout d’abord, qui a toujours favorisé le dialogue et l’ouverture face aux pays en développement ; mais aussi l’affirmation, très tôt, de sa volonté à s’engager sur une politique climatique ambitieuse, marquée par le déploiement d’un arsenal politique original (marché carbone dès 2005, paquet énergie-climat en 2008) et d’une vision technologique (renouvelables / nucléaire / capture et stockage du carbone, efficacité) et économique (« croissance verte », first mover advantage (2)) de la transition énergétique qui ont intrigué et intéressé nos partenaires, et en premier lieu les grands pays émergents. Au risque de perdre définitivement son influence dans le processus climatique international, l’Europe doit réussir sur les trois tableaux : mettre en œuvre l’agenda dont elle s’est dotée ; se mobiliser pour entreprendre rapidement l’exercice difficile (mais si l’Europe ne le fait pas, qui le fera ?) de révision à la hausse de son ambition, et affirmer sa présence dans les instruments de mise en œuvre multilatéraux et les diverses initiatives.

Las, au moment où cette vision semble inspirer la communauté internationale, le modèle européen est en panne, le nouveau paquet énergie-climat arraché de justesse, son articulation aux politiques énergétiques (réforme du marché électrique, sécurité d’approvisionnement) problématique, les outils déployés depuis 10 ans (marché du carbone, soutien à l’innovation et tout particulièrement aux renouvelables, impulsion réglementaire et normative) inopérants ou remis en question, et les États membres plus divisés que jamais sur la marche à suivre. Loin de se mobiliser sur une ambition nouvelle née de Paris, les Européens se divisent sur la mise en œuvre de l’agenda post-Copenhague. Faute de s’accorder sur le rôle du marché du carbone, ils n’arrivent pas à le réformer et le charbon progresse à nouveau pour la production électrique (3) dans la région du monde qui a mis en place le premier marché carbone au monde ; faute de reconnaître que les enjeux de la transition énergétique ne sont plus ceux de la libéralisation des années 1980, l’Europe souffre d’une organisation de marché électrique qui ne permet pas l’investissement ; faute de distinguer repli national et appropriation politique de la transition, on oppose stérilement concurrence et vision stratégique.

Le débat français sur la transition énergétique a révélé deux choses en apparence contradictoires : la transition énergétique n’est pas un projet d’ajustement technologique incrémental, elle doit s’ancrer dans le processus démocratique, la construction de valeurs communes, le projet de société que peuvent porter les espaces nationaux et territoriaux à partir de leur histoire, de leur dotation, de leurs institutions ; dans le même temps la transition énergétique ne peut pas se penser et se réussir dans l’isolement.

L’Europe apporte une capacité d’offre technologique (de plus en plus imbriquée au sein de l’espace européen) et un marché d’équipement et de consommation qui lui donne une puissance extraordinaire pour déployer son projet de transition, si l’on trouve les synergies nécessaires. Les réseaux européens (énergie, transports) sont de plus en plus interdépendants mais sont la promesse de solidarités nouvelles. L’espace économique et politique européen peut permettre de développer des outils communs ou de faire converger des approches nationales (institutions, fiscalité, réglementations) au service de ce projet. Mais l’Europe doit apprendre de l’accord de Paris pour renouveler sa gouvernance de la transition : donner une ambition, fournir des outils et des incitations, favoriser les convergences et développer un cadre d’engagement et de réalisation qui mobilise chaque espace démocratique dans sa capacité à inventer son propre chemin. L’accord de Paris a reconnu l’importance, pour ce faire, d’adopter dans chaque pays une approche prospective et normative pour confronter la décision publique à la radicalité des transformations nécessaires, à l’urgence de l’action, mais aussi à la pluralité des approches possibles et à la nécessité d’ancrer ces transitions dans le projet économique et social de chaque pays. Adopter une telle démarche, bottom-up, devrait constituer un volet essentiel du nouveau modèle de gouvernance européenne de l’énergie, en rupture avec les pratiques actuelles de prospective au niveau communautaire.

Michel Colombier, 19 avril 2016

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Notes

(1) INDC ou intended nationally determined contribution en anglais.

(2) Avantage compétitif pour les précurseurs. C’est une hypothèse qui motive les politiques d’innovation européennes en considérant qu’elles favorisent l’émergence et le développement d’une industrie innovante qui disposera d’une longueur d’avance sur ses concurrents dans la compétition internationale, sur des marchés en forte croissance. Ainsi, financer l’innovation en matière de technologies vertes apporterait tout à la fois un bien public (la disponibilité de technologies nouvelles) et un bien privatif (une industrie européenne plus compétitive). L’expérience montre que cet avantage peut être mesuré, et qu’il est très dépendant de la nature des technologies et de la structuration des chaînes de valeur. Voir par exemple : Voituriez Tancrède et Balmer Bettina, « The Muddle over Green Race », IDDRI Studies, n° 1, 2012.

(3) Voir par exemple : « Electricity and Heat Statistics », Eurostat, données 2015.

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