Le gouvernement a remis à l’Autorité environnementale le 25 janvier 2019 son projet de décret relatif à la Programmation pluriannuelle de l’énergie, fixant une trajectoire pour le parc nucléaire, jusqu’à l’atteinte en 2035 de l’objectif de réduction à 50 % de la part du nucléaire dans la production électrique, avec dix ans de retard sur l’échéance prévue par la loi. L’explication du gouvernement, présentant cette approche comme pragmatique, apparaît comme un cache-misère de la réalité de sa décision, qui consiste plutôt à repousser la difficile fermeture de l’essentiel des réacteurs. Derrière l’annonce d’un nombre de réacteurs à arrêter, le choix du gouvernement est surtout celui d’une prolongation massive. Ainsi, la PPE privilégie le maintien d’un socle de production nucléaire auquel les énergies renouvelables ne sont invitées qu’à s’ajouter au lieu de s’y substituer, au risque de saturer le système électrique français. Et l’approche retenue par le gouvernement, dominée par le court terme, ne manquera pas d’avoir de lourdes conséquences, tant du point de vue de la gestion à moyen-long terme du parc nucléaire, que de l’économie générale du système électrique.
briefing wise-paris : TRAJECTOIRE DU PARC NUCLÉAIRE ET TRANSFORMATION DU SYSTÈME ÉLECTRIQUE : L’ATTENTISME COUPABLE DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE L’ÉNERGIE (PPE)
Yves Marignac, WISE-Paris Briefing, vendredi 25 janvier 2019
Le projet de PPE présenté ce jour par le gouvernement porte plusieurs mesures structurantes pour l’avenir du nucléaire en France. Outre les perspectives tracées pour le long terme en matière de R&D (SMRs), l’affirmation du maintien contre tout de la stratégie de retraitement et le renvoi à 2021 de décisions sur le lancement et le financement public de nouveaux réacteurs de type EPR2, la principale concerne la trajectoire de fermeture des réacteurs existants.
Le gouvernement revendique « une programmation crédible et réaliste de réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité pour atteindre l’objectif de 50 % en 2035 » – soit 10 ans de plus que l’échéance de 2025 fixée par la loi, à peine 4 ans après son introduction. Ce n’est pas un ajustement technique mais un glissement politique majeur.
Dans son analyse, le gouvernement insiste sur les faibles capacités d’action dans les années qui viennent et sur la priorité qu’il donne à la maîtrise des émissions de CO2 de la production électrique, qui serait menacée en cas de fermeture trop rapide des réacteurs. Une analyse approfondie des déterminants et des conséquences de ce choix de trajectoire, basée sur les indications qui avaient été fournies en novembre 2018 par le gouvernement, apporte un éclairage très différent.
Tout d’abord, ce prétendu pragmatisme cache mal un véritable attentisme. La trajectoire de fermeture retenue est non seulement trois à quatre fois plus lente que les scénarios les plus ambitieux, mais surtout deux fois plus lente que les scénarios conformes aux critères de sécurité d’approvisionnement et de maîtrise du CO2 fournis par RTE dont le gouvernement disposait, et qui permettent d’atteindre les 50 % en 2030 au lieu de 2035. Ainsi, le gouvernement renonce non seulement à l’échéance de 2025, mais surtout à l’engagement consistant à atteindre cet objectif dès que possible.
Cet attentisme est le fruit d’une mécanique de gouvernance poussant tous les acteurs à l’inaction. D’une part, la perspective d’une spirale financière impossible pour EDF, lorsque son parc de réacteurs deviendra massivement un passif au lieu d’un actif, conduit à repousser devant soi toute évolution dans ce sens. D’autre part, les différents mécanismes de pilotage ou de régulation, qu’il s’agisse du Bilan prévisionnel de RTE ou du processus de réexamen périodique de sûreté (RPS) des réacteurs contrôle par l’ASN, n’apportent pas les correctifs nécessaires à cette priorité au court terme.
Les arbitrages de la PPE sont pourtant lourds de conséquences à moyen terme, et la trajectoire proposée mérite d’être regardée depuis 2035 autant que 2019. Derrière l’annonce de 14 fermetures de réacteurs à cette échéance, le gouvernement s’engage de fait dans une stratégie de prolongation massive, puisque 44 réacteurs actuels devraient encore être en fonctionnement à cette date. Ils atteindront alors au moins 49,3 ans de fonctionnement en moyenne. Non seulement tous sauf 4 devront avoir passé l’étape du 4ème RPS, mais 10 au moins devront également avoir franchi celle du 5ème RPS. D’autres devront rapidement suivre après 2035. Et sauf à accélérer brutalement le rythme de fermeture après cette date, une partie des réacteurs devrait même, par la suite, fonctionner au-delà de leur 6ème RPS.
La modélisation d’une trajectoire de fermeture conforme au rythme de la PPE fait apparaître une autre difficulté. Il est pratiquement impossible de construire une trajectoire à la fois suffisamment lissée du point de vue de l’équilibre du système énergétique, et tenant compte des différents critères de priorisation entre réacteurs (vétusté, coût, usage de MOX, étalement par site…) sur la base d’un pas de temps décisionnel de 10 ans pour chaque réacteur. Pourtant, la maîtrise économique et financière de la trajectoire proposée repose sur un principe d’alignement des investissements et de leur amortissement sur le rythme décennal des RPS, sauf exception. Un mécanisme plus précis et plus flexible de gouvernance des réacteurs s’avère nécessaire pour concilier l’ensemble des contraintes.
D’autres effets, plus lourds, sont à attendre sur le plan économique. Le report des fermetures de réacteurs, conjugué à la volonté affichée de développement des énergies renouvelables, conduit à une logique absurde d’addition génératrice d’une forte surcapacité du système électrique français. Ce choix conduit à pousser la consommation électrique, en étant non seulement très ambitieux sur les transferts d’usage, mais aussi en renonçant à maintenir les efforts d’efficacité. Il repose surtout sur le postulat que la surproduction peut mécaniquement s’écouler à l’exportation, jusqu’à tripler le solde exportateur par rapport au niveau actuel et faire fonctionner un quart des moyens de production pour cette exportation.
Ce postulat repose pourtant intrinsèquement sur une contradiction économique. En effet, les conditions de prix bas nécessaires à cette exportation massive ne permettent pas de rémunérer correctement le nucléaire prolongé, dont le coût augmente d’autant plus que davantage de réacteurs sont concernés, et les nouvelles capacités renouvelables. La trajectoire envisagée accentue mécaniquement le poids des subventions nécessaires au bouclage de l’équation, engendrant un poids inutile sur l’économie française. La forte pression correctrice susceptible de s’opposer à cet effet risque de s’exercer contre le développement des énergies renouvelables, renforçant à mesure que le parc nucléaire vieillit les difficultés à maîtriser notre trajectoire électrique.
rapport wise-paris : TRAJECTOIRE DU PARC NUCLÉAIRE ET TRANSFORMATION DU SYSTÈME ÉLECTRIQUE : L’ATTENTISME COUPABLE DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE L’ÉNERGIE (PPE)
Yves Marignac, Rapport WISE-Paris, vendredi 25 janvier 2019, 35 pages
Le gouvernement a remis à l’Autorité environnementale le 25 janvier 2019 son projet de décret relatif à la Programmation pluriannuelle de l’énergie. Celui-ci est conforme sur le nucléaire aux grandes lignes présentées le 27 novembre 2018, sur lesquelles s’est basée la présente analyse. Elle fixe une trajectoire pour le parc nucléaire, jusqu’à l’atteinte en 2035 de l’objectif de réduction à 50 % de la part du nucléaire dans la production électrique, avec dix ans de retard sur l’échéance prévue par la loi.
L’explication du gouvernement, présentant cette approche comme pragmatique, apparaît comme un cache-misère de la réalité de sa décision, qui consiste plutôt à repousser la difficile fermeture de l’essentiel des réacteurs. Derrière l’annonce d’un nombre de réacteurs à arrêter, le choix du gouvernement est surtout celui d’une prolongation massive.
Ainsi, la PPE privilégie le maintien d’un socle de production nucléaire auquel les énergies renouvelables ne sont invitées qu’à s’ajouter au lieu de s’y substituer, au risque de saturer le système électrique français.
Après une rapide revue des causes de cette vision à court terme et des choix auxquels elle a conduit dans la construction des scénarios, la présente étude met en évidence les lourdes conséquences de cette décision, tant du point de vue de la gestion à moyen-long terme du parc nucléaire, que de l’économie générale du système électrique.
Synthèse L’essentiel des fermetures de réacteurs nucléaires reporté après 2035 Un scénario de prolongation massive, avec à la clé un problème de gestion du parc Une trajectoire de hausse inutile du coût global de production pesant sur l’économie
1. Les enjeux de maîtrise de la trajectoire électrique Trajectoire électrique portée au second plan Attentisme assumé sur le nucléaire
2. L’absence de mécanismes d’anticipation Priorité au court terme Dilution des responsabilités Absence de vision à long terme Cercle vicieux de l’inaction
3. La construction du scénario PPE Scénarios introduits en 2017 par RTE Scénarios examinés par le gouvernement Compléments aux scénarios envisagés
4. Les conséquences sur la gestion du parc nucléaire à moyen terme Pyramide des âges du parc Chronique des réexamens périodiques de sûreté Conséquences à terme de la trajectoire PPE Pilotage de la trajectoire PPE
5. Les conséquences sur l’économie du système électrique Risques structurels Explosion de la production Renoncement à la maîtrise de la consommation Envolée présumée des exportations Effets sur les prix et les coûts Besoin massif de subvention
La politique énergétique et climatique fixée par le gouvernement tend à privilégier la réduction de la consommation des énergies fossiles aux dépens d’autres considérations. Ce choix fait passer au second plan la question de l’évolution du système électrique, déjà largement décarboné. Celui-ci est au contraire évoqué comme un recours à court terme pour réduire la dépendance au pétrole, via la conversion à l’électricité d’usages thermiques (automobiles, chaudières fioul).
La dépendance pour plus de 70 % de la production électrique au nucléaire reste pourtant un sujet crucial. Le chantier industriel et financier associé au vieillissement du parc (pour le prolonger, le renouveler ou le remplacer par autre chose) est un défi majeur qui reste devant nous. Repousser davantage ce chantier ne ferait que le rendre plus difficile. De plus, l’évolution de la compétition entre filières décarbonées, de plus en plus défavorable au nucléaire sur le plan technique et économique, remet en cause le modèle électrique français, et du même coup, le devenir de l’opérateur historique EDF.
L’essentiel des fermetures de réacteurs nucléaires reporté après 2035
Le gouvernement a choisi, dès novembre 2017, de fixer comme seule priorité à court terme pour l’évolution du système électrique la fermeture des cinq centrales à charbon restant en service. Enfermé dans des mécanismes de gouvernance du système électrique et de la stratégie d’EDF favorisant le statu quo, il se fonde sur des scénarios privilégiant le maintien du nucléaire et pariant sur un fort niveau d’exportation électrique aux dépens d’autres options pour reporter toute action d’envergure. Et justifie cette décision par un prétendu pragmatisme.
En fait, le gouvernement a non seulement renoncé à atteindre l’objectif de réduction à 50 % de la part nucléaire dès l’horizon 2025 prévu par la loi, mais même à l’atteindre aussi vite que possible après cette date. La PPE propose ainsi de reporter cette échéance aussi loin que 2035. Les scénarios à sa disposition démontraient pourtant la possibilité d’atteindre cet objectif dès 2025, au prix toutefois d’une tension pouvant conduire à augmenter temporairement le recours à la production thermique. Et de l’atteindre au moins en 2030 en écartant ce recours, et en ne substituant que des énergies renouvelables au nucléaire (1). La figure 1 illustre comment la trajectoire PPE jusqu’à 2035 diffère les fermetures par rapport à une trajectoire lissée correspondant à cet objectif.
Le gouvernement choisit ainsi de ne prévoir la fermeture que de 12 à 14 réacteurs entre 2025 et 2035, contre 25 au moins dans les scénarios plus conformes à l’objectif. Hormis Fessenheim, il ne s’engage sur aucune autre fermeture pendant la période prescriptive de la PPE (2019-2023), et sur deux autres fermetures seulement pendant la période indicative (2024-2028).
Cet attentisme coupable entraîne deux risques majeurs, portant sur la gestion dans la durée du parc nucléaire et sur la rentabilité du système électrique.
Un scénario de prolongation massive, avec à la clé un problème de gestion du parc
Le report prévu de l’essentiel des fermetures, combiné à l’effet « falaise » de la pyramide des âges très resserrée des 58 réacteurs en service, contraint fortement la trajectoire du parc. Il condamne après 2035, comme illustré ci-dessus, à accélérer fortement le rythme de fermetures pour contenir le nombre de réacteurs devant être prolongés très au-delà de leur âge actuel, ou à s‘engager massivement dans ce type de prolongation.
Les réacteurs les plus âgés atteignent aujourd’hui l’échéance de la 4ème visite décennale (VD4), qui marque le passage du 4ème réexamen périodique de sûreté (RPS) et correspond aux 40 ans de fonctionnement industriel initialement prévus. Alors qu’aucun n’a encore franchi cette étape majeure, la PPE parie déjà sur la suite.
Dans le scénario PPE retenu par le gouvernement, il faut non seulement que tous les réacteurs (sauf Fessenheim) passent avec succès l’étape du 4ème réexamen périodique de sûreté (RPS), mais aussi que 44 à 46 réacteurs du parc actuel restent en service en 2035. Ce parc atteint alors plus de 49 ans de durée moyenne de fonctionnement.
Cela implique, comme l’illustre la figure 2, qu’au moins 10 réacteurs devront avoir passé leur 5ème réexamen à cette date. Plus préoccupant encore, après 2035, certains réacteurs devront être prolongés au-delà du 6ème réexamen, sauf à accélérer brutalement le rythme des fermetures. Pourtant, aucune analyse n’est présentée des conditions dans lesquelles ces prolongations pourraient être maîtrisées.
Par ailleurs, la trajectoire doit non seulement s’ajuster à un rythme de fermeture fixé politiquement, mais aussi tenir compte de différentes priorités techniques, économiques et sociales dans l’ordre de fermeture des réacteurs. Il est très difficile d’ajuster cette trajectoire sur la base du pas de temps de dix ans qui rythme la gestion de chaque réacteur, du point de vue réglementaire et économique (décisions de réinvestissement). Contrairement à ce que laisse entendre la PPE, il semble en réalité très compliqué de faire coïncider les fermetures prévues dans la trajectoire PPE avec les échéances des réexamens de sûreté, ce qui soulève d’importantes difficultés pour la gestion des prolongations.
Une trajectoire de hausse inutile du coût global de production pesant sur l’économie
L’impact de la trajectoire de prolongation retenue est tout aussi problématique pour l’économie du système électrique, qui fait face à d’importants problèmes structurels : (i) la perspective d’un parc nucléaire basculant massivement de l’état d’actif à celui de passif, devenant générateur de dépenses importantes (démantèlement, gestion des déchets) au fil de son arrêt définitif ; (ii) la difficulté à « faire de la place » aux énergies renouvelables dans un système historiquement structuré autour d’une production en base et très centralisée ; et (iii) les fortes incertitudes pesant sur le coût de la prolongation de fonctionnement des réacteurs – la seule certitude étant que le coût de production par réacteur sera croissant dans le temps.
Le choix de combiner le maintien d’un large socle nucléaire avec le développement des renouvelables conduit à un important niveau de surproduction. Alors que la maîtrise de la consommation est un levier essentiel pour réduire le coût total du système et retrouver des marges de manœuvre dans la gestion du parc de production, le gouvernement mise sur une consommation d’électricité en hausse. Cette projection cache mal, au-delà de l’accélération attendue des transferts d’usage, un renoncement au niveau actuel d’effort en matière d’efficacité.
Toutefois, même cette hausse envisagée de la consommation ne suffirait pas à absorber une offre gonflée par l’addition prévue des capacités renouvelables et nucléaires, au lieu de leur substitution. La trajectoire PPE est donc contrainte de parier sur un solde exportateur porté en 2035 à 160 TWh environ, soit plus du double du record historique et du triple du niveau actuel. Près d’un quart de la production serait alors consacré à cette exportation, contre moins d’un dixième aujourd’hui.
Au-delà des problèmes d’acceptabilité politique de cette vision chez nos partenaires européens, et notamment l’Allemagne qui a fait le choix de sortir du nucléaire, cette projection doit trouver une justification économique. Un tel niveau d’exportation ne peut reposer que sur le maintien de prix plus bas en France que dans les pays voisins, ce qui est cohérent avec le développement d’un parc surdimensionné.
Mais cela contrarie la rentabilité sur le marché de la production. Le nucléaire, dont le coût de production moyen augmente d’autant plus avec la prolongation que davantage de réacteurs sont prolongés, et dont les coûts de réinvestissement ne pourront pas systématiquement s’amortir sur les dix ans qui séparent deux décisions de prolongation par réacteur, risque de ne plus se rémunérer suffisamment sur ce marché : à terme, un mécanisme de soutien pourrait être nécessaire. Le maintien de prix bas retarde également l’atteinte par les énergies renouvelables d‘un niveau suffisant de rémunération par le marché, bien que leur coût de production diminue structurellement : les mécanismes de soutien dont elles bénéficient s’en trouvent inutilement gonflés en volume et prolongés dans la durée.
Ainsi, la surproduction envisagée risque de déboucher sur un mécanisme de soutien au nucléaire prolongé, tout en gonflant inutilement le poids du soutien aux renouvelables. Ce paradoxe aboutirait, in fine, à augmenter inutilement le coût total du système électrique, qui deviendrait alors un fardeau de plus en plus lourd pour l’économie française.
Enfin, au vu des difficultés de mise en œuvre de la trajectoire prévue et de ses conséquences économiques, une pression forte risque de s’exercer. L’engagement des prolongations, donc des investissements associés, ne peut que diriger cette pression correctrice contre le développement des énergies renouvelables : la stratégie d’empilement proposée conduirait alors à ne pas atteindre les objectifs fixés dans ce domaine.
Note
(1) Il s’agit notamment des scénarios Watt du Bilan prévisionnel 2017 de RTE pour une atteinte de l’objectif dès 2025, et des scénarios Hertz et Ampère + pour l’atteinte en 2030, voir pages 11-12.
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