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La professionnalisation de l’expertise citoyenne


Intervention de Yves Marignac dans le cadre du colloque « La politique et la gestion des risques : vues françaises et vues britanniques » organisé le jeudi 8 février 2007 par le Conseil franco-britannique avec le concours de l’Institut du Développement Durable et des Relations Internationales (Programme - Actes).

la professionnalisation de l’expertise citoyenne - intervention de yves marignac

Je n’aborderai pas les questions des risques mêmes, malgré mon envie de le faire après avoir entendu certains commentaires dans les précédentes tables rondes. Je me focaliserai sur la construction d’une expertise citoyenne, qualificatif employé par les organisateurs de ce colloque, d’une expertise indépendante et professionnelle sur la question du nucléaire en France. Puis je ferai un court commentaire sur la situation en Grande-Bretagne.

À l’origine de ces questions en France, il y a un choix politique. Au début des années soixante-dix, deux décisions ont été prises sur la base d’une expertise réalisée uniquement par l’administration centrale et l’industrie : faire du nucléaire le pilier de la politique énergétique nationale et, en relation avec ce choix, lancer le retraitement du combustible irradié derrière lequel se cachait la vision d’une transition avec une filière plutonium. À l’époque, ces choix, bâtis sur des prévisions qui se sont révélées fausses et sur des options discutables, n’ont pas été soumis à des débats publics avec la société ou même avec le Parlement. Trente ans après la mise en service du premier réacteur REP de ce programme, ces choix sont encore aujourd’hui structurants. Je rebondis sur une question soulevée par Alain Schmitt concernant le choix entre la sécurité énergétique et la sûreté. D’autres pays n’ont pas à se poser ce choix. La France doit se poser ce choix du fait de cette option de départ. Qui aujourd’hui en France fait ce choix ? Sur quels critères ? Avec quelle transparence ? Ces questions restent posées.

Concernant l’expertise qui s’est construite pendant ces trente années, la recette est un peu compliquée. Il faut au moins trois ingrédients. Le premier est l’expertise indépendante institutionnelle, c’est-à-dire une expertise indépendante des centres de décision, mais quand même étatique. Le deuxième est l’expertise citoyenne, c’est-à-dire des capacités d’expertise beaucoup plus dispersées, indépendantes, dans la société civile. Le troisième, très important, est l’ensemble des mécanismes d’accès à l’information et des procédures d’évaluation, de décision qui font le lien entre ce pluralisme d’expertises et la prise de décision elle-même.

Je ne reviens pas sur le premier axe. Il s’agit de l’IRSN dont l’indépendance, assez récente, existe aujourd’hui dans les textes et, de plus en plus, dans la réalité.

J’en viens au deuxième axe qui est la création d’une expertise indépendante professionnalisée sur les questions nucléaires en France. J’essaierai de situer ce mouvement à travers quelques jalons.

Le premier est la création, dès 1976, par un groupe de scientifiques, principalement des universitaires, qui revendiquaient leur devoir d’information sur le nucléaire du Groupement de scientifiques pour l’information sur l’énergie nucléaire (GSIEN). Dès 1976, le GSIEN a proposé une capacité d’expertise bénévole et une information mise à la disposition de l’ensemble des acteurs et des citoyens sur le nucléaire et, surtout, sur les questions de sûreté.

Un deuxième jalon est la création en 1983 de WISE-Paris, dont je suis aujourd’hui directeur. À l’origine, WISE-Paris a pour vocation l’information et la documentation sur le nucléaire et l’énergie. La documentation est en effet une des clés de la pérennisation d’une capacité d’expertise hors des institutions. WISE-Paris s’est créé dès l’origine avec deux particularités. La première est une dimension internationale très forte. À l’origine, WISE-Paris appartenait à un groupe international qui a disparu aujourd’hui. Wise-Paris garde une activité internationale assez importante. La deuxième particularité, que l’on peut qualifier de systémique, inscrit cette expertise sur le nucléaire et les risques spécifiques dans une expertise plus large sur les politiques énergétiques dans leurs dimensions à la fois techniques et socio-économiques.

Le troisième jalon très important est, en 1986, le choc de Tchernobyl et l’épisode du nuage arrêté aux frontières qui a renforcé la mobilisation citoyenne pour une capacité d’indépendance. Deux associations ont été créées dans ce mouvement, toutes les deux dans d’importants bassins d’activités de l’industrie nucléaire : l’Association pour le contrôle de la radioactivité dans l’Ouest (ACRO), autour de La Hague, et la Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité (CRIIRAD) dans la vallée du Rhône. Ces deux associations ont ajouté une composante très importante à la capacité d’expertise indépendante : la création de laboratoires de mesures de la radioactivité, donc de compétences pour surveiller l’environnement.

Ces organisations sont aujourd’hui encore les principales.

J’en viens à l’évolution des formes d’intervention de ces organisations qui a accompagné leur création et leur développement.

La première forme est la vigilance et l’alerte. De ce point de vue, la CRIIRAD et WISE-Paris ont porté, à plusieurs reprises, sur la place publique des problèmes importants. Par exemple, en 1998, WISE-Paris a rendu public ce qui s’est appelé à l’époque le scandale des transports contaminés. Aussi bien les industries que les autorités, depuis plus de dix ans, couvraient des dépassements des normes de radioactivité, jusqu’à cent fois ou plus, à la surface des transports de combustibles irradiés, simplement parce qu’elles jugeaient que, bien que les normes soient dépassées, les niveaux n’étaient pas dangereux pour les populations. De même, après le 11-Septembre, WISE-Paris a rendu publiques les évaluations sur les risques liés à une chute d’avion sur les entreposages de combustibles irradiés à La Hague. On avait publié un chiffre montrant que les rejets dépasseraient de plusieurs dizaines de fois ceux de Tchernobyl. On avait été publiquement très critiqué pour cette évaluation, mais elle a donné lieu à la mise en place de missiles et de radars autour du site de La Hague.

Progressivement, les interventions de ces organisations se sont aussi tournées vers du conseil et de l’étude auprès de divers acteurs. Pour WISE-Paris, cette diversité est un gage d’indépendance — même si je ne sais pas très bien définir l’indépendance en tant que telle. WISE-Paris travaille aussi bien avec Greenpeace, l’Agence internationale de l’énergie atomique des Nations unies, le CNRS, le Parlement européen ou le ministère de l’Écologie.

Le troisième point, le plus important, concerne les mécanismes qui articulent tout cela. Comment cette expertise citoyenne intervient-elle dans les prises de décision ? De ce point de vue, en France, la situation reste très insatisfaisante. Les centres de décisions (Parlement, gouvernement, industries) restent globalement fermés et imperméables à ce pluralisme. Par exemple, les groupes permanents qui conseillent l’Autorité de sûreté nucléaire restent très fermés dans leur composition. De plus, leurs avis ne sont pas rendus publics, ce qui n’autorise même pas une évaluation contradictoire a posteriori. Les dernières années marquent cependant un très net progrès avec les procédures de débat public dans le champ du nucléaire. Deux débats publics ont eu lieu : un sur le projet de réacteur EPR, un autre sur les déchets nucléaires et leur gestion à long terme, ce qui a clairement changé les règles du jeu. Pour éclairer la décision, le débat public laisse la place à toutes les expertises. J’étais directement impliqué dans le premier débat sur l’EPR comme conseil auprès de la commission qui l’organisait et, dans le deuxième débat, comme un des experts contradicteurs. Ces débats ont donné lieu à plusieurs exercices pluralistes très intéressants, d’une part, dans l’élaboration des documents préparatoires au débat et, d’autre part, à travers des groupes de travail constitués pour traiter certaines questions particulièrement importantes sur les scénarios à long terme de gestion des déchets, sur la prévision à long terme de demande d’électricité ou encore sur les problèmes d’accès à l’information.

Le bilan de ces débats publics est assez mitigé. En effet, du point de vue de la décision elle-même, l’influence de ces débats publics a été nulle dans le cas de l’EPR puisque l’EPR a été décidé dans le cadre d’une loi avant même que le débat ait lieu. Cette influence a été faible, ou trop faible, dans le cas de la gestion des déchets. Dans ce cas, une loi a été votée après le débat public. Le débat public a informé la loi, mais, de l’avis d’un certain nombre d’acteurs, on ne retrouve pas suffisamment les conclusions du débat dans la loi sur la gestion des déchets. Néanmoins, ces débats ont apporté sur le fond une reconnaissance de l’apport indispensable de ce pluralisme à l’éclairage des décisions et la prise en compte de l’ensemble des enjeux et des préoccupations, à laquelle faisait référence Marion Guillou Cela a donné lieu aussi à une reconnaissance sur la forme dans les capacités de financement de l’intervention de ces experts indépendants, dans la distinction aussi entre les experts indépendants et les associations de protection de l’environnement. En effet, trop souvent, on colle l’étiquette d’antinucléaires aux experts indépendants dès lors qu’ils ont une analyse critique, ce qui est censé suffire à les disqualifier dans le débat public — ce qui n’était pas le cas en l’occurrence. Cette reconnaissance crée aujourd’hui une opportunité très forte d’innovation dans l’articulation entre cette expertise pluraliste et les processus de décision. Paradoxalement, l’expertise citoyenne, telle que je l’ai décrite, dont le succès a été très marginal, n’a pas aujourd’hui les capacités de saisir ces opportunités. Il manque des moyens de financement pérenne. Il manque aussi des compétences. Il n’y a pas de filière de formation en France, de viviers d’où pourraient sortir des experts indépendants sur les questions nucléaires. On est donc à la croisée des chemins. Il y a aujourd’hui une reconnaissance de la valeur ajoutée de ce pluralisme de l’expertise, mais le chantier de la création des moyens et des procédures pour valoriser durablement cette expertise pluraliste reste, au moins dans le domaine nucléaire, encore à ouvrir.

Un dernier mot sur la comparaison avec la situation en Grande-Bretagne. La Grande-Bretagne est beaucoup plus avancée que la France dans ce domaine, même si mes homologues britanniques peuvent trouver que leur situation reste insuffisante. Je prends pour exemple un exercice récent, CoRWM (Committee on radioactive waste management), qui a réuni des groupes d’experts réellement pluralistes pour discuter des différents risques et des questions associés à la gestion des déchets à long terme. Il a conclu par un rapport dont le gouvernement s’est immédiatement saisi et qui a été assez rapidement transcrit en décisions politiques. L’exercice qu’a réalisé ce comité correspond tout à fait à quelque chose qui se dégage du débat public sur les déchets, qui est la nécessité de dresser un tableau complet des risques à court et à long terme pour les différents territoires liés à la gestion des matières et des déchets nucléaires. Cet exercice reste aujourd’hui à faire en France. Or je ne vois pas de signes de mise en place d’un exercice semblable à celui de CoRWM.

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la politique et la gestion des risques : vues françaises et vues britanniques

9h30 : Ouverture du colloque par Jean GUEGUINOU et Rt Hon Baroness QUIN

Modérateur du colloque : Dominique CHOUCHAN, journaliste scientifique

9h45–11h15  : Organisation institutionnelle de l’évaluation et de la gestion des risques

Panorama des différentes structures et des principes qui les inspirent

Philippe HUBERT, Directeur des risques chroniques, INERIS
Dr Michèle FROMENT-VEDRINE, Directrice générale de l’AFSSET
Communication du Prof. Ragnar LOFSTEDT, Director, King’s Centre for Risk Management, King’s College, lue par Ann KENRICK, Secrétaire générale du Franco-British Council

Risque alimentaire

Marion GUILLOU, Présidente directrice générale de l’INRA
Sue DAVIES, Chief Policy Advisor, Which

Risques liés à la production d’électricité nucléaire

Dr Paul JA HOWARTH, Director of Research, Dalton Nuclear Institute, The University of Manchester
Alain SCHMITT, Directeur général adjoint, ASN

11h15-12h45 : Attitudes citoyennes face aux risques

Les citoyens face à l’expertise

Claire WEILL, Chargée de programme, IDDRI
Dr Camilla TOULMIN, Director of the IIED

La professionnalisation de l’expertise citoyenne

Jeff GAZZARD, Director, GreenSkies Alliance
Yves MARIGNAC, Directeur de WISE-PARIS

Le débat public

François BERTAULT, Chargé de mission, CNDP

14h30-16h00 : Perceptions du principe de précaution et de ses implications au niveau politique

Problématique et mise en œuvre du principe de précaution

Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET, Députée de l’Essonne
David GEE, Project Manager, EEA
Dr Mae-Wan HO, Institute of Science in Society

Analyse

Olivier GODARD, Directeur de recherche au CNRS
Prof. Peter T. SAUNDERS, King’s College, London University, Institute of Science and Society

16h00 : Synthèse des travaux

Guy PAILLOTIN, Secrétaire perpétuel de l’Académie d’Agriculture de France


AFSSET : Agence Française de Sécurité Sanitaire de l’Environnement et du Travail
ASN : Autorité de Sûreté Nucléaire
CNDP : Commission Nationale du Débat Public
CNRS : Centre National de la Recherche Scientifique
EEA : European Environment Agency
IDDRI : Institut du Développement Durable et des Relations Internationales
IIED : International Institute for Environment and Development
INERIS : Institut National de l’Environnement Industriel et des Risques
INRA : Institut National de Recherche Agronomique
WISE – Paris : World Information Service on Energy – Paris

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