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La négociation climat à l’ouverture du sommet de Copenhague

Pierre Radanne

Jeudi 3 décembre 2009, note Terra Nova [1]

Le sommet de l’ONU sur le climat, qui se tiendra à Copenhague la semaine prochaine, est une étape cruciale pour lutter contre le changement climatique. L’urgence selon les scientifiques est de contenir la hausse de température moyenne de la planète à 2°C. Selon Pierre Radanne, président de 4D et ancien président de l’ADEME, une réussite à Copenhague passe par des engagements universels, ambitieux et crédibles.


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Synthèse

La négociation internationale sur le climat aborde une troisième étape cruciale avec le sommet de Copenhague, qui se déroulera du 7 au 18 décembre.

Rio, en 1992, a permis de faire émerger un consensus international sur l’existence du changement climatique et sur son origine : les émissions de gaz à effet de serre produites par les activités humaines. Kyoto, en 1997, a marqué les premiers engagements de réduction des émissions par les pays développés à horizon 2012. L’enjeu de Copenhague est que la communauté internationale prenne pour l’après-2012 les engagements nécessaires à la stabilisation du climat.

Car la science permet désormais de mesurer les efforts nécessaires pour endiguer le réchauffement climatique. Dans son 4ème rapport (2007), le GIEC, qui réunit la communauté scientifique spécialisée sur le climat, a évalué à 2°C la hausse soutenable maximale de température moyenne de la planète : au-delà, les impacts sur l’environnement, l’approvisionnement en eau et la production alimentaire mettraient en danger l’avenir de l’humanité. Si nous ne faisons rien, la hausse de la température pourrait atteindre jusqu’à 6°C. Pour assurer l’objectif de stabilisation du climat à moins de 2°C, le GIEC fixe les réductions d’émissions mondiales à 50% d’ici 2050 (par rapport à leur niveau de 1990).

Sur cette base, les négociations ont longtemps patiné. Elles viennent de se débloquer dans la dernière ligne droite avant le sommet. Quel serait un bon accord à Copenhague ? Ses engagements devraient réunir trois caractéristiques.

Des engagements universels

Le changement climatique est le premier enjeu politique planétaire à solidarité obligatoire. Sur les autres sujets globaux (la faim, la crise financière, les pandémies…), une réponse mondiale est hautement souhaitable mais les tentatives de résolution dans le cadre national sont encore possibles. Pas pour le climat : il n’y a pas de maîtrise nationale du climat possible. Impossible d’améliorer le climat à Paris si on le dégrade à Washington et Pékin : il s’agit d’un bien public mondial indivisible.

Il faut donc une volonté de l’ensemble de la communauté internationale. Cela signifie, d’une part, que les deux pays industrialisés qui n’avaient pas signé le protocole de Kyoto s’engagent à Copenhague : les Etats-Unis et l’Australie. Et, d’autre part, que les autres pays (pays émergents, pays en développement) signent également à Copenhague.

Cet objectif d’universalité peut être atteint. La Chine et les Etats-Unis constituaient les principaux obstacles. Ils sont en passe d’être levés. L’Amérique d’Obama a rallié la négociation que Bush rejetait comme douteuse au plan scientifique et contraire aux intérêts économiques et au style de vie américains. L’annonce par la Chine le 26 novembre de réduire de 40 à 45% ses émissions d’ici 2020 ouvre la voie au ralliement des grands émergents (Inde, Brésil, Afrique du Sud…). Au total, il ne devrait plus y avoir de passagers clandestins du climat.

Des engagements ambitieux

Pour atteindre les objectifs du GIEC, les pays industrialisés doivent réduire leurs émissions de 85% pour 2050. En conséquence, les négociations de Copenhague, qui se fixent 2020 comme horizon, tournent autour d’engagements de réduction de 25 à 40% (par rapport à 1990).

Le problème principal est la disparité de situation entre pays développés. Certains pays ont déjà entamé la maîtrise de leurs émissions et peuvent donc prendre des engagements importants pour 2020. C’est le cas, notamment, de l’Union européenne, qui se situe déjà à -4.3% en 2007, mais aussi de la Suisse et de la Russie (du fait non de ses efforts climatiques mais de l’effondrement de son économie), dans une moindre mesure du Japon. Mais d’autres pays ont laissé leurs émissions déraper : la Nouvelle-Zélande (+22%), le Canada (+26%) et les deux pays non-signataires, Etats-Unis (+17%) et Australie (+30%). Ces pays sont des pays « vides », à faible densité démographique, qui n’ont jamais été confrontés aux limites de leurs ressources naturelles (contrairement aux pays « pleins » comme les pays européens ou le Japon) : il leur a fallu plus de temps pour réagir. Mais pour ces pays, des engagements de réduction de 25% par rapport à 1990 sont désormais inatteignables : cela signifierait des réductions de 40 à 60% par rapport à aujourd’hui - une réduction de moitié en à peine dix ans !

Il est contre-productif de maintenir de telles exigences. Elles entraîneraient soit le refus de signer des pays en cause, soit la prise d’engagements impossibles. Dans les deux cas, cela dégraderait gravement la crédibilité de l’accord. Il faut pourtant trouver un niveau d’engagements pour ces pays permettant un rattrapage. La solution passe par un changement d’horizon temporel, avec un double butoir à 2020 et 2030. Les pays en retard pourraient prendre des engagements plus légers en 2020 mais s’engageraient à rattraper leur retard pour 2030, avec un objectif de réduction global de 50% à cette date. C’est la proposition faite par Barack Obama. Elle doit être soutenue.

Pour atteindre les objectifs du GIEC, il faut aussi des engagements des pays en développement, notamment des émergents qui sont d’importants émetteurs. Ils doivent s’engager au minimum à atténuer la croissance de leurs émissions, puis à les réduire à partir de 2020.

Or pour ces pays, regroupés dans le « G77 + Chine », prendre de tels engagements aboutit à s’interdire le chemin de développement qu’ont suivi il y a quelques décennies les pays occidentaux, fondé sur une industrialisation à partir des combustibles fossiles. Ils refusent donc de s’engager en l’absence de scénario de développement alternatif. La négociation climat s’avère la première réelle négociation Nord-Sud depuis la décolonisation. L’incapacité de la négociation à aborder la question d’un développement du Sud compatible avec la stabilisation du climat a longtemps paralysé toute avancée.

La solution tourne autour d’un compromis « action contre argent ». Le soutien financier à apporter aux pays en développement est évalué à 150 Md$ par an. Les contributions des pays industrialisés seraient versées dans un fonds pour le changement climatique. Elles ne seraient pas à sens unique pour eux, puisqu’une part importante des investissements réalisés au Sud avec ce fond bénéficieraient aux entreprises du Nord.

Des engagements crédibles

La négociation à l’approche du sommet se cristallise autour de la nature juridique des engagements. L’idéal serait naturellement un traité juridiquement contraignant, permettant des sanctions en cas de non-respect. Avec en perspective la création d’une Organisation mondiale de l’environnement, dotée de son propre mécanisme de règlement des différends, sur le modèle de l’OMC. Cet objectif est inatteignable à ce stade : le Congrès américain refuse tout mécanisme de sanction.

L’option inférieure est un traité, présentant donc des engagements juridiques, mais sans mécanisme de sanction. C’est l’objectif pour Copenhague. Un tel traité crée du droit international. Il oblige aussi à une ratification, c’est-à-dire un débat dans les parlements de tous les pays, débats importants pour mobiliser les institutions et les sociétés civiles nationales. Cet objectif semble jouable. Barack Obama a ouvert la voie en ce sens.

L’option la plus dégradée consiste dans des déclarations politiques. Les pays s’engageraient politiquement, mais pas juridiquement. Il s’agirait, sur le plan formel, d’un accord a minima. Faudrait-il pour autant le rejeter ? Cela ne nous paraît pas constituer un deal breaker en soi. Il vaut mieux un accord à contenu fort et forme faible que l’inverse. En l’absence de mécanisme de sanction, la différence entre un traité et une déclaration politique est malgré tout limitée. La crédibilité de l’accord, finalement, est moins liée à sa forme juridique qu’à sa volonté et sa capacité de mise en œuvre effective dans les pays. Ainsi, le Canada et la Nouvelle Zélande ont signé le protocole de Kyoto ; ils n’ont pourtant fait aucun effort et ont massivement dérapé. Le Canada s’était engagé à une réduction de 6% de ses émissions pour 2012 ; il atteint déjà +26% en 2007. La Nouvelle Zélande avait un objectif de 0% ; elle est à +22%.

La crédibilité des engagements de Copenhague passent avant tout par des programmes d’action nationaux structurant leur mise en œuvre, adaptés à la réalité de chaque pays, et supervisés par la communauté internationale. C’est tout particulièrement nécessaire pour les pays en développement. Cela permettrait d’intégrer très concrètement tous les éléments du puzzle : la palette d’actions (mesures d’atténuation des émissions, lutte contre la déforestation, actions d’adaptation face au changement climatique), la transition vers le modèle alternatif de développement, les transferts de technologies, les contributions financières du Nord...

En conclusion, un bon accord à Copenhague est un accord universel, au contenu d’engagements le plus élevé, quitte à lâcher du lest sur la nature juridique, et dont la crédibilité sera assise sur la qualité d’élaboration, de financement et de suivi des plans d’action nationaux de mise en œuvre. En tout état de cause, un accord à tout prix à Copenhague, au prix d’un vidage de sa substance, ne servirait pas l’intérêt général : on sacrifierait l’avenir de la planète contre le gain politique éphémère d’un succès diplomatique en trompe-l’œil. Il s’agit d’engagements pour le post-2012, il reste encore un peu de temps, la négociation peut le cas échéant se poursuivre jusqu’à la conférence de Mexico, en décembre 2010. Encore faut-il que Copenhague, à défaut d’arriver en gare, mette au moins la négociation sur les bons rails.

(retour au mini-dossier “Copenhague vu par Pierre Radanne”)

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Notes

[1Cette publication a été précédée, le mardi 10 novembre 2009, par une conférence de Pierre Radanne autour de la question : « Qu’attendre du sommet de Copenhague ? ». Il est possible de voir la vidéo de la conférence sur le site de Terra Nova ou sur DailyMotion.

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