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La gouvernance de la sûreté nucléaire. Citations et questionnements

L’analyse, à partir de déclarations et de textes officiels, du système actuel de gouvernance de la sûreté nucléaire met en évidence des zones d’incertitude ou d’insuffisance, tant dans la définition que dans l’application des responsabilités. Trois grands thèmes se dégagent de ce travail : la responsabilité du pouvoir politique, l’indépendance et la qualité des organismes d’expertise et de contrôle, l’information et la démocratie dans la mise en œuvre de la sûreté nucléaire. La façon donc celle-ci est actuellement organisée en France doit donc être repensée pour clarifier les rôles et les responsabilités, et ce dans le cadre d’un traitement politique global de cette question.


Page publiée en ligne le 31 juillet 2013

Sur cette page :
La gouvernance de la sûreté nucléaire. Citations et questionnements (Bernard Laponche)
À voir également sur le site de Global Chance (dossiers et documents)

LA GOUVERNANCE DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE
CITATIONS ET QUESTIONNEMENTS

Bernard Laponche, Débat national sur la transition énergétique, Note au groupe “Gouvernance” du CNDTE [1], mercredi 27 mars 2013, 28 pages

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Ci-dessous : Table des matières - Introduction - Propositions et recommandations (*)
(*) 2 chapitres : La responsabilité du pouvoir politique / Indépendance, transparence, démocratie


TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION (voir plus bas sur cette page)

PRÉAMBULE : LA PRODUCTION D’ÉLECTRICITÉ D’ORIGINE NUCLÉAIRE ET SES RISQUES

1. LES RESPONSABILITÉS EN MATIÈRE DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE
1.1 Les responsabilités principales
1.2 IRSN et ASN
1.3 Responsabilité première du gouvernement et rôle du parlement

2. DES EXEMPLES D’INSUFFISANCES DANS LA DÉFINITION DES RESPONSABILITÉS
2.1 Pratique de la responsabilité du contrôle de la sûreté nucléaire
2.2 Ambiguïté du transfert de responsabilités en situation d’urgence
2.3 Modification des installations nucléaires de base
2.4 Prolongation de la durée de fonctionnement des centrales nucléaires
2.5 Durée de fonctionnement et visites décennales
2.6 Arrêt et arrêt définitif d’un réacteur électronucléaire

3. PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
3.1 La responsabilité du pouvoir politique (voir plus bas sur cette page)
3.2 Indépendance, transparence, démocratie (voir plus bas sur cette page)

ANNEXE 1 : LES CENTRALES NUCLÉAIRES EN FRANCE
ANNEXE 2 : LE SYSTÈME DE SANCTIONS DE L’ASN

(haut de page)


INTRODUCTION

Conséquence du séisme de magnitude 9 et du tsunami qui ont secoué le nord-est du Japon le 11 mars 2011, la catastrophe nucléaire de Fukushima a relancé le débat sur la sûreté des centrales nucléaires.

Après les accidents de Three Mile Island, Tchernobyl et Fukushima, il est urgent de s’interroger sur l’origine du risque nucléaire, d’examiner les causes possibles d’un accident majeur, de connaître réellement la capacité des concepteurs et des exploitants des centrales nucléaires à maîtriser la machine basée sur la fission et la réaction en chaîne, et à parer à toutes les éventualités d’une telle catastrophe.

La question de la sûreté nucléaire – nous nous limiterons ici au cas des centrales nucléaires – se pose sous deux angles : d’une part, celui des précautions qui doivent accompagner l’utilisation de l’énergie nucléaire pour la production d’électricité afin d’en réduire au maximum les nuisances et les risques et, d’autre part, la pertinence de l’utilisation de cette technique, au regard de ces mêmes nuisances et risques.
La première approche est celle selon laquelle est conçue et organisée la sûreté nucléaire en France : l’utilisation de réacteurs nucléaires comme « chaudières » des centrales nucléaires productrices d’électricité est considérée comme une technique pertinente et l’ensemble de la réglementation et de l’organisation de la sûreté nucléaire a pour objet d’en réduire les nuisances et les risques mais en aucune façon de la remettre en cause.
La seconde approche, qui tient compte des enseignements de la première (expérience acquise, recherche, expertises) est plus globale et pose la question suivante : est-ce que cette technique est appropriée pour satisfaire ce besoin (production d’électricité), à partir d’une analyse des avantages (cette production) et des inconvénients (risques et pollutions), susceptible de remettre en cause l’utilisation même de cette technique.

Historiquement, si cette seconde approche a été mise en application par de nombreux groupes ou experts critiques, elle n’a de fait jamais été acceptée par les dirigeants en France qui ont toujours réaffirmé que le recours au nucléaire était une nécessité absolue. A contrario, deux grands pays industrialisés, l’Allemagne et l’Italie, ont décidé l’abandon de cette technique qu’ils ont jugée trop dangereuse par rapport à l’intérêt qu’elle pouvait présenter, sur des bases à la fois politiques (énergie, climat, risques, économie) et éthiques.

En tout état de cause, même si les conclusions d’un débat de caractère politique aboutissaient aux mêmes décisions que dans ces deux pays, la présence de nombreuses centrales nucléaires en France, même si elles étaient arrêtées progressivement, et l’existence de grandes quantités de déchets radioactifs, exigent que l’organisation de la sûreté nucléaire et de son contrôle au sens de la première
approche, soit la plus compétente, la plus exigeante et la plus transparente possible.

Nous examinons dans le préambule de ce papier la technique elle-même, connaissance nécessaire à la première comme à la seconde approche. Puis, nous présentons la façon dont la sûreté nucléaire est actuellement organisée et montrons la nécessité d’une clarification des rôles et des responsabilités ainsi que la nécessité d’un traitement politique global de cette question.
Nous examinons dans un autre document (1) la question des accidents nucléaires et questionnons les jugements portés par les responsables de la sûreté nucléaire ainsi que la pertinence des dispositifs prévus et acceptés pour assurer celle-ci.

(1) Bernard Laponche : Le risque d’accident des centrales nucléaires. Citations et questionnements, Débat national sur la transition énergétique, Note au sous-groupe “scénarios” du groupe d’experts, mardi 26 mars 2013, 41 pages

(haut de page)


PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS

L’exercice de présentation commentée de la gouvernance de la sûreté nucléaire qui vient d’être présenté est loin d’être exhaustif mais l’analyse effectuée à partir de déclarations et de textes officiels a permis de mettre en évidence des zones d’incertitude ou d’insuffisance, tant dans la définition que dans l’application des responsabilités. Trois grands thèmes se dégagent de ce travail : la responsabilité du pouvoir politique, l’indépendance et la qualité des organismes d’expertise et de contrôle, l’information et la démocratie dans la mise en œuvre de la sûreté nucléaire.

3.1 La responsabilité du pouvoir politique

3.1.1 Si l’exploitant d’une installation nucléaire de base est le responsable de la sûreté de son installation, l’État « définit la réglementation en matière de sécurité nucléaire et met en œuvre les contrôles visant à l’application de cette réglementation » (loi TSN).
La loi TSN précise de façon détaillée les responsabilités respectives du Gouvernement (ministre responsable de la sûreté nucléaire) et de l’ASN. Bien que les pouvoirs de l’ASN soient étendus, la responsabilité du Gouvernement est entière, d’une part du fait que l’État est actionnaire principal d’EDF, exploitant de toutes les centrales nucléaires en France (et d’AREVA pour ce qui concerne les industries du combustible nucléaire) et, d’autre part, en tant que premier responsable du contrôle de la sûreté nucléaire.
On peut dire qu’à quelques rares exceptions près, les responsables politiques, qu’il s’agisse du pouvoir exécutif ou de la représentation nationale, et surtout depuis la création de l’ASN, n’ont pas pris la vraie mesure de cette responsabilité et se reposent de façon abusive sur les décisions ou même les avis de l’ASN.

3.1.2 Cette « non intervention » est particulièrement flagrante en ce qui concerne la poursuite du fonctionnement des réacteurs nucléaires au-delà des trente années après leur date de première divergence, initialement prévues au moment de la construction.
En effet, après les troisièmes visites décennales déjà effectuées sur trois réacteurs (Tricastin 1, Fessenheim 1, Bugey 2), l’ASN a émis un avis sur la poursuite de leur fonctionnement, avis assorti d’un certain nombre de décisions de modifications substantielles qui ont elles-mêmes été renforcées à la suite des évaluations complémentaires de sûreté (ou « stress tests » post-Fukushima).
Nous considérons que :
a) La possibilité de poursuivre le fonctionnement d’un réacteur d’une centrale nucléaire doit relever d’une décision du Gouvernement.
b) Et d’une procédure de consultation publique au sens de l’article 2 de la loi du 27 décembre 2012 [Loi n° 2012 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 2 de la Charte de l’environnement], article qui précise d’ailleurs qu’il s’applique aux décisions des autorités de l’État, y compris les autorités administratives indépendantes .

3.1.3 Nous avons signalé à ce propos un manque de clarté, voire un dérapage, sur la définition de la durée de fonctionnement. Les textes définissent celle-ci à partir de la date de première divergence des réacteurs et pour des tranches de dix ans. Cette définition doit être respectée. On ne peut admettre que, du fait des décalages entre les durées de 10, 20, 30 ans et les dates des visites décennales (sauf pour le réacteur 1 de Tricastin), les avis de l’ASN soient exprimés en années « après la troisième visite
décennale », ce qui évidemment ajoute des années à la durée de vie « autorisée » et conduit d’ailleurs à des décalages incompréhensibles entre des réacteurs jumeaux (par exemple Fessenheim 1 et 2).
Il nous paraît essentiel que cette question soit réglée et que l’on exprime en années de fonctionnement après la première divergence, quelle que soit la date des visites décennales .

3.1.4 Nous considérons que la loi doit permettre au Gouvernement de décider l’arrêt d’un ou de plusieurs réacteurs, non seulement comme actuellement pour des raisons de sûreté, mais aussi pour frontalières).
Sur ce second point, les pays directement concernés du fait de la proximité de leur territoire et de certaines centrales nucléaires françaises devraient être associés au contrôle de la sûreté nucléaire de ces installations.

3.1.5 Nous avons signalé la difficulté que pose le « passage » de la responsabilité administrative de l’ASN à la responsabilité politique du Gouvernement en cas de « situation d’urgence » (occurrence d’un événement pouvant entraîner un accident grave) : qui décide et à quel moment que la situation est « urgente » ?
Une telle situation est un problème de sécurité des citoyens : la responsabilité du Gouvernement et même celle du Président de la République sont donc engagées.

3.1.6 Enfin, la loi TSN précise (articles 7 et 8) que, « à la demande des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat ou de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, le président de l’Autorité de sûreté nucléaire leur rend compte de l’activité de celle-ci », et, « à la demande ... (des mêmes), l’Autorité... formule des avis ou réalise des études sur les questions relevant de sa compétence ».
Le Parlement peut donc jouer un rôle actif dans le contrôle de la sûreté nucléaire, à condition de bien vouloir prendre conscience de cette responsabilité et de se donner les moyens de l’exercer.

3.2 Indépendance, transparence, démocratie

Voilà de bien grands mots : c’est dans ces domaines que se posent le plus de questions.

3.2.1 Dans les domaines de l’information, des progrès importants ont été réalisés, surtout récemment, pour mettre à la disposition du public de nombreux documents sur l’activité d’expertise et de contrôle de la sûreté nucléaire, tant par l’IRSN que par l’ASN.
Trouver le document précis que l’on cherche, l’analyser, l’interpréter, c’est-à-dire transformer cette information en information utilisable, voire en instrument de débat demande un travail considérable. Si les documents existent, leur utilisation n’est pas simple et une plus grande facilité d’accès serait certainement souhaitable.

Et puis, à part quelques déclarations courageuses que nous avons signalées dans ce rapport, il faut bien reconnaître que le monde de la sûreté nucléaire ne se prête pas beaucoup au débat. Si l’IRSN est assez souvent acteur dans des débats organisés par les médias, l’ASN se garde bien en général de quitter sa tour d’ivoire, comme si elle était « au-dessus des partis ».
On s’attendrait, dans son rôle dicté par la loi TSN d’information du public dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, que l’ASN intervienne lorsque tel ou tel exploitant nucléaire proclame à grand renfort de moyens publicitaires que « le retraitement élimine le plutonium » ou que telle ou telle centrale « peut vivre jusqu’à 60 ans », ou bien « que l’accident nucléaire est impossible en France », et qu’elle rétablisse la vérité des faits. Il n’est pas normal non plus, toujours dans cette responsabilité d’information du public, que l’ASN tolère que dans les documents officiels décrivant la situation énergétique de la France, les mots « uranium » et même « réacteur nucléaire » n’apparaissent pas : comment parler de sûreté pour des objets que l’on cache...

D’autre part, l’information sur chaque site nucléaire, et notamment en direction des CLI est largement insuffisante : il fait partie des responsabilités de l’ASN de s’assurer, si besoin est par injonction, de la qualité et du caractère complet de l’information qui doit être fournie aux CLI par l’exploitant.
En miroir à cet effort demandé à l’ASN et d’ailleurs aussi aux exploitants, les CLI doivent de leur côté pouvoir assumer leur rôle par une diversification de leur composition, des moyens financiers plus importants, de véritables formations sur les questions nucléaires, pas seulement délivrées par les experts officiels mais aussi par les experts « indépendants » (c’est-à-dire non liés aux intérêts des promoteurs et exploitants).

Des moyens doivent être donnés à l’information pluraliste et les dépenses publicitaires et de puissance publique. Cela est particulièrement vrai pour ce qui concerne le système d’éducation et d’enseignement.

3.2.2 Il n’y a pas de recherche et d’expertise de qualité sans possibilité d’analyse et de débat contradictoires, ce qui se pratique normalement dans toutes les disciplines scientifiques.
Il paraît donc indispensable :
• Que les programmes de recherche de l’IRSN et leurs résultats soient publiés et soumis systématiquement à la critique externe, ce qui implique des moyens accordés à celle-ci.
• Que l’ensemble des travaux, rapports, études, avis et recommandations de l’IRSN soient rendus publics, indépendamment de l’ASN.
• Que la composition des groupes permanents d’experts de l’IRSN soit publiée et soit constituée en incluant une forte proportion d’experts indépendants des organismes et entreprises du nucléaire et rémunérés du fait de leur participation à ces groupes.

3.2.3 L’indépendance de l’ASN doit être prouvée par une application plus stricte des sanctions vis-à-vis d’un exploitant qui ne respecte pas ses décisions ainsi que le délai fixé pour leur réalisation.
Les moyens de sanctions financières et pénales de l’ASN doivent être renforcés.

3.2.4 L’exercice de la démocratie pour les grands choix technologiques est une question difficile et il faut bien avouer presque totalement négligée dans le système de décision actuel.
On peut faire à ce sujet quelques recommandations :
a) Que le Parlement joue pleinement le rôle que lui assigne, au-delà des décisions législatives, la loi TSN.
b) Que la puissance publique organise, notamment avec les organisations non gouvernementales de protection de l’environnement et d’expertises indépendante dans le domaine de l’énergie et du nucléaire (ACRO, CRIIRAD, GSIEN, NégaWatt, Global Chance...) de véritables débats citoyens selon la méthode des conférences de citoyens qui combinent information, formation, débat et prise de position. Et que ces débats soient mis sur la place publique par les grands moyens d’information.
c) Que la Commission nationale du débat public (CNDP) soit saisie sur les questions concernant la sûreté nucléaire.

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Notes

[1Nota bene : cette contribution au débat national sur la transition énergétique a également fait l’objet d’une publication dans la revue Les Cahiers de Global Chance (Des questions qui fâchent : contribution au débat national sur la transition énergétique, n°33, mars 2013), associée à une seconde contribution de Bernard Laponche, Le risque d’accident des centrales nucléaires. Citations et questionnements (26 mars 2013, 41 pages), sous le titre : Les accidents et la sûreté des centrales nucléaires : citations et questionnements (fichier pdf, 640 Ko, 38 pages).

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