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La démocratie face au risque

Fukushima nous le rappelle : face au risques industriels, l’application du principe de précaution n’est pas seulement affaire d’évaluation pertinente et transparente par des experts. C’est aussi une question de contrôle démocratique. Un article de Claire Weill et Claude Henry, publié par Alternatives Internationales, n° hors-série « L’état de la Terre 2011 », mai 2011.

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La démocratie face au risque
Présentation du hors-série « L’état de la Terre 2011 »


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la démocratie face au risque

Le séisme qui a frappé le Japon le 11 mars dernier et son bilan catastrophique reposent la question de la gestion de l’incertitude. Face aux risques industriels, appliquer un principe de précaution n’est pas juste une affaire d’évaluation pertinente par des experts. C’est aussi une question de contrôle démocratique.

Dans un livre méconnu, A Treatise on Probability (Traité sur la probabilité, 1921), John Maynard Keynes fait une distinction très claire entre « risque » et « incertitude ». L’un et l’autre renvoient à des situations dans lesquelles les résultats d’une action susceptible de provoquer des dommages dépendent de la réalisation incertaine d’événements plus ou moins bien identifiés. Il s’agit de « risque » si l’incertitude relative à ces événements est définie par des probabilités objectives [Probabilité établie à partir de données statistiques, comme les résultats d’enquêtes épidémiologiques]. C’est par exemple le cas pour les dommages consécutifs aux accidents de la circulation.

Les risques caractérisés de cette manière sont les plus susceptibles d’être anticipés et assurés. Ils sont particulièrement fréquents, sont les mieux gérables – ce qui ne signifie pas qu’ils soient toujours bien gérés, comme on s’en rend compte dans le domaine des accidents du travail – et relèvent de la prévention.

Dans la langue courante, le risque désigne souvent autre chose : des événements intrinsèquement incertains au sens de Keynes, impossibles à probabiliser, aux conséquences particulièrement dévastatrices. Ils sont liés à des phénomènes naturels ou à des actions humaines, souvent un mélange des deux. Ainsi parle-t-on de risque chimique, de risque nucléaire, de risque d’ouragan. Il est a priori possible de leur appliquer des démarches de précaution rationnelles, d’évaluation et de décision, ainsi que de mettre en œuvre des instruments d’assurance appropriés. Mais les difficultés sont significativement plus grandes qu’en ce qui concerne l’identification, la prévention et l’assurance des risques tels que circonscrits par Keynes.

Il n’est pas rare non plus que ces difficultés servent de prétexte pour contester le sérieux du danger ou la possibilité de le prendre en compte, donc pour contester la légitimité d’une régulation publique pertinente (voir Repère). Et elles peuvent être beaucoup plus compliquées encore quand interfèrent des intérêts influents dont la préoccupation principale n’est assurément pas la précaution.

Ainsi, lorsqu’est apparue au début des années 1980, en Angleterre et au Pays de Galles, la maladie de la vache folle, le premier réflexe de l’industrie de la viande et des ministères les plus directement concernés a été de nier énergiquement toute possibilité de contagion de l’encéphalopathie spongiforme bovine à l’homme, au nom d’un pseudo-principe scientifique dit de la « barrière des espèces », et surtout en raison des intérêts corporatistes et financiers du secteur concerné. Cependant, avec l’apparition chez des personnes jeunes d’une nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt-Jacob, et avec la mise en évidence en 1991 par le biochimiste américain Stanley Prusiner d’une cause commune vraisemblable (pas encore certaine), à savoir la mutation dans l’organisme malade de protéines appelées prions en agents pathogènes du cerveau, la précaution l’a emporté, tant au gouvernement britannique qu’à la Commission européenne. La vente de bœuf britannique a été interdite en mars 1996 dans l’ensemble de l’Union européenne ; toute évolution catastrophique a été enrayée.

Une catastrophe à l’échelle de Tchernobyl n’a en revanche pas été prévenue. Ce fut également le cas à Bhopal, où l’explosion de l’usine de pesticides d’Union Carbide a causé en 1984 la pire catastrophe chimique de l’histoire. Les principes de sécurité dans la construction et le fonctionnement de ce type d’usine, tels qu’Union Carbide les mettait en oeuvre aux Etats-Unis, avaient été largement ignorés en Inde [1]. Concernant la catastrophe nucléaire de Fukushima, il faut savoir qu’en 2003 l’entreprise Tepco (Tokyo Electric Power Company) avait été obligée d’arrêter ses 17 réacteurs, y compris ceux de Fukushima, après qu’on a découvert qu’elle avait falsifié des données concernant la sûreté du fonctionnement de ses centrales.

PRÉVENTION ET PRÉCAUTION

Pour une installation chimique ou une centrale nucléaire, le danger que présentent les produits et procédés mis en œuvre est certain. Le risque d’exposition est alors prévenu par des mesures de confinement. Celles-ci peuvent être considérées comme relevant de la prévention si on a la certitude qu’elles seront assurées de manière satisfaisante durant la durée de vie souvent longue des équipements. Cela requiert des conditions de stabilité dans de nombreux domaines : juridique, industriel, politique, géopolitique, géologique. L’assurance que les protocoles de prise de décision et d’action humaine seront respectés est aussi requise. L’ensemble de ces conditions étant difficile à satisfaire, l’incertitude intrinsèque qui caractérise les situations de précaution revient souvent sur le devant de la scène.

La précaution n’est pas seulement affaire d’évaluation pertinente et transparente par des experts, elle est aussi affaire d’organisation institutionnelle et de contrôle démocratique. Une bonne articulation à cet égard est essentielle. Si le contrôle n’est pas rigoureux, toutes les suspicions sont possibles, fondées ou non, et peuvent paralyser l’action, même orientée vers la précaution. La démocratie des risques ne peut pas être une démocratie électorale, mais il est très dangereux de tirer prétexte des difficultés de sa mise en œuvre pour l’escamoter.

Suite aux crises sanitaires qui ont ébranlé l’Europe (sang contaminé, vache folle…), plusieurs pays européens dont la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne, ainsi que l’Union européenne ont cherché à séparer l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux des intérêts économiques et politiques, en créant des agences de sécurité sanitaire extérieures aux administrations. L’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, l’Institut national de veille sanitaire, l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement [2], ainsi que l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire ont ainsi vu le jour entre 1998 et 2002.

Cette innovation institutionnelle a constitué un réel progrès. En dépit des difficultés de ces agences à se protéger des pressions, directes ou indirectes, voire de résistance passive [3] des différents acteurs, elle a rendu plus explicites et plus transparents les fondements scientifiques des décisions publiques, notamment en produisant des avis publics. Certaines décisions sont prises par les agences elles-mêmes, comme les autorisations de mise sur le marché des médicaments pour l’homme et pour l’animal en France.

DÉBAT CITOYEN

Ce système est sans doute perfectible. Il n’a en effet pas empêché la mise sur le marché du Mediator. Au-delà de cette crise particulière, on peut également viser à terme une approche plus intégrée de l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux. Ces derniers ne sont en effet pas pris en compte pour les médicaments, dont le principe actif se retrouve in fine dans l’environnement.

Le développement industriel de produits qui présentent potentiellement un danger pour l’homme ou l’environnement est une situation typique de précaution. C’est le cas pour les OGM (organismes génétiquement modifiés), pour lesquels d’autres risques comme la dépendance économique des agriculteurs à un monopole existent. C’est le cas aussi pour les nanoparticules, aujourd’hui insérées dans des produits cosmétiques et alimentaires. S’il est difficile d’évaluer les risques qu’elles présentent, elles sont toutefois potentiellement réactives et donc dangereuses. Leur très petite taille les rend également susceptibles de pénétrer dans les poumons, le cerveau et le système digestif.

Avant de prendre toute décision concernant la mise sur le marché, totale ou partielle, de tels produits controversés, ou de mise en place de nouveaux protocoles thérapeutiques qui peuvent soulever des questions éthiques, il importe de se placer dans une situation de confiance au regard des citoyens. La Convention d’Aarhus signée en 1998 par 39 Etats instaure un cadre juridique qui requiert d’informer les citoyens et de les faire participer à la prise de décisions ayant un impact sur l’environnement. Si cet impact est controversé, un avis informé fourni par la société civile, à travers des procédures plus ou moins élaborées, mais toujours précises de mise en débat, permet d’éclairer les décisions à prendre.

C’est en effet à travers un avis fourni par des citoyens volontaires, sélectionnés par sondage à partir des listes électorales, non parties prenantes d’une controverse donnée, ayant reçu une information, voire une formation sur différents aspects d’une controverse – la plus complète possible au regard des incertitudes scientifiques et la plus équilibrée possible au regard des différents groupes d’intérêt –, que les pouvoirs publics peuvent espérer obtenir un éclairage, non nécessairement représentatif de la société civile, mais toutefois neutre par rapport aux différents groupes d’intérêt. C’est pourquoi ces citoyens ne sont pas des élus, dont les positions ne peuvent être indépendantes de celles des partis auxquels ils appartiennent. En revanche, un parlement est à même de mener de tels débats informés conduisant à des avis produits par un ensemble de citoyens. Bien que cette procédure ne soit pas institutionnalisée en France, plusieurs de ces « conférences de citoyens » (voir encadré ci-dessous) y ont eu lieu : OGM (1998), changement climatique (2002), nanotechnologies (2007), ondes hertziennes (2009), à la demande, respectivement, du gouvernement, de la commission du développement durable, de la Région Ile-de-France et de la Ville de Paris. En ce qui concerne la conférence sur les OGM, la juriste Marie-Angèle Hermitte [4] a tiré, douze ans après, le bilan suivant ; 70% des mesures préconisées par les citoyens ont été inscrites dans des textes juridiques, pour la plupart initialement européens. Les 30% restants, qui ont notamment trait au droit de la responsabilité, font toujours débat.

La participation du public, en France, est institutionnalisée à travers la Commission nationale du débat public (CNDP), créée en 1995 et érigée en autorité administrative indépendante en 2002. La CNDP est chargée, pour tous les projets importants (renforcement des échanges électriques entre la France et l’Espagne, stade Arena à Nanterre…) [5], de mettre en place et d’animer un débat public sur l’opportunité de l’investissement. Elle fixe un cadre au débat : il ne dure que quatre mois au plus ; la commission qui l’organise l’anime et en rend compte sans prendre parti ; son contenu ne s’impose pas au maître d’ouvrage, mais celui-ci doit, trois mois après la fin du débat, rendre publiques les conclusions qu’il en tire. La CNDP permet également la tenue de débats publics sur des options générales en matière d’environnement ou d’aménagement, à la suite d’une saisine conjointe du ministre chargé de l’environnement et du (ou des) ministre(s) intéressé(s). C’est ainsi que la CNDP a été saisie en 2009 pour organiser un débat public sur les nanotechnologies. De très nombreuses autres procédures et modalités de participation du public existent : bars des sciences, jurys citoyens, conférences de consensus, Etats généraux, Grenelle…

Toutes ces procédures de débat sont utiles et imparfaites. Utiles, car elles informent et font émerger des questionnements. Imparfaites, car il est impossible de prévoir le meilleur moment pour les organiser. Quand le sujet est trop large ou les incertitudes trop grandes, on court le risque en lançant le débat prématurément de passer à côté des questions qui deviendront pertinentes lorsque plus d’informations auront été collectées. A l’inverse, lorsque des risques sont pour partie étayés, le débat peut arriver trop tard, les positions des acteurs étant déjà figées et irréconciliables. L’exercice est donc périlleux, mais nécessaire. N’étant pas, loin s’en faut, un gage d’acceptabilité, il importe qu’en sus il ne devienne maladroit, voire contre-productif. Il en est ainsi quand le commanditaire public n’explicite pas suffisamment à l’avance l’objectif du débat, et l’usage qu’il entend en faire. La situation est encore plus grave lorsque des décisions importantes sont prises pendant le déroulement du débat, ce qui fut le cas en France lors du débat organisé par la Commission nationale du débat public sur les nanotechnologies, notamment.

Les pays industriels ont, depuis maintenant plus de quarante ans, connu des catastrophes industrielles et des crises sanitaires d’une ampleur sans précédent qui, mondialisation de la circulation des personnes et des biens aidant, peuvent s’étendre de l’échelle locale à une partie de la planète. Ces événements dramatiques remettent en cause les choix industriels et appellent donc de nouveaux paradigmes pour l’activité humaine. Nous n’avons plus aucune excuse pour ne pas agir. Tous les signaux sont là.

Claire Weill, docteur en physique et rapporteur général du conseil scientifique de la Ville de Paris
Claude Henry, membre de l’Académie des technologies, professeur à Sciences Po et à Columbia University, président du conseil scientifique de l’Iddri


Encadré - Le modèle danois
Le Parlement danois a créé en 1995 une autorité indépendante, le Danish Board of Technology (1), qui instruit des controverses à fort contenu technologique, pour éclairer le Parlement et le gouvernement, auquel il soumet un rapport annuel. Il organise des débats et des évaluations de projets sur des sujets proposés par des acteurs de la société civile, selon des méthodes très variées. Il est en particulier à l’origine des « conférences de citoyens ». Ce sont des groupes d’environ quinze personnes sélectionnées de sorte qu’elles n’aient aucun intérêt direct ou indirect avec la question posée, soient aussi diverses que possible en termes d’âge et de catégorie socioprofessionnelle, et que soit respectée la parité hommes-femmes. Recevant une formation par des experts sur tous les aspects de la problématique soumise – sanitaires, environnementaux, sociétaux, éthiques… –, ces citoyens choisissent en commun les acteurs qu’ils souhaitent interroger. Ils élaborent des questions qu’ils leur soumettent ensuite lors d’un débat public. A la suite de ce débat, les citoyens se retirent pour rédiger un avis, qui est alors remis à l’autorité.
(1) www.tekno.dk
(retour à l’article)


Repère - Quand la justice tranche
En 1976, un juge de la Cour d’appel aux Etats-Unis a parfaitement défini le problème qui se pose au régulateur face à un risque industriel. Statuant sur un différend opposant l’Environmental Protection Agency (Agence de protection de l’environnement) à Ethyl Corporation, une entreprise du secteur de la chimie, il a écrit : « Les textes, et le bon sens, demandent des mesures de régulation pour prévenir un dommage, même si le régulateur est moins que certain que, faute de ces mesures, le dommage est inévitable ; attendre la certitude ne permettra souvent que de réagir, trop tard, non de prévenir.(1) »
(1) Ethyl Corp.v
(retour à l’article)


Pour en savoir plus
La science face aux citoyens, Les Cahiers de Global Chance, n° 28, déc. 2010.
Progresser dans la mise en oeuvre de la précaution. Le rôle de l’expertise, Claire Weill, Idées pour le débat, n° 1, Iddri, 2008.
Traité des nouveaux risques, collectif, Gallimard, coll. Folio actuel, 2002.
Decision-Making under Scientific, Political and Economic Uncertainty, Claude Henry, Cahier de la chaire développement durable EDF-Ecole polytechnique, n° DDX-06-12, juin 2006 (publié par Beijer Institute of the Swedish Academy of Sciences, Springer Verlag, 2011).

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présentation du hors-série « l’état de la terre 2011 »

Alternatives Internationales, Hors-série n°9 - mai 2011
Réalisé en partenariat avec l’Institut du développement durable et des relations internationales

Alors que le monde a connu cette année le deuxième accident le plus grave de l’histoire du nucléaire, « L’état de la Terre 2011 » rassemble les faits et analyses indispensables pour comprendre les menaces écologiques et industrielles auxquelles l’humanité est confrontée et les moyens d’y faire face. Les contributions des meilleurs spécialistes complètent ce panorama des enjeux liés à la nécessaire transition écologique de nos systèmes économiques.

Ci-dessous : Éditorial - Sommaire - Plus d’infos & Commande

Le monde d’après
Éditorial de Laurence Tubiana et Antoine de Ravignan

L’état de la Terre ? Pas formidable. A l’accumulation des mauvaises nouvelles malgré quelques éclaircies sur le front de l’environnement - climat, biodiversité, ressources en eau… - s’est ajoutée cette année la catastrophe nucléaire du Japon. Elle révèle à quel point les risques écologiques qui menacent notre existence sont notre œuvre.

Après Fukushima, deux observations s’imposent. La première, c’est que nous paraissons enfin comprendre que le nucléaire est une industrie où, quelles que soient les précautions prises, un événement catastrophique reste toujours de l’ordre du possible. Ce risque demande donc que la sûreté et la sécurité des centrales ne dépendent pas seulement des avis des experts, aussi indépendants soient-ils, aussi transparentes soient leurs délibérations, mais relèvent de la responsabilité assumée des pouvoirs politiques et d’un débat citoyen informé. Le risque pris doit être pleinement accepté par la société, et cela renvoie donc au débat démocratique.

La seconde, c’est que le système énergétique - et la place qu’y occupe l’atome - est devenu un débat politique central dans un monde qui doit avoir - entre autres contraintes - divisé par deux ses émissions de carbone dans la première moitié de ce siècle pour se donner une chance de contenir le changement climatique dans des limites supportables. Ce débat porte en lui celui, plus large, du contenu et des modalités de la transition vers l’« économie durable ». En particulier le partage équitable de ses coûts et de ses bénéfices entre riches et pauvres, à l’échelle mondiale comme à celle des territoires.

Avec ou sans nucléaire et indépendamment des solutions énergétiques de remplacement, nous ne pourrons nous dispenser des efforts à entreprendre - ils sont considérables - pour mener à bien la nécessaire conversion écologique de nos économies. Ce changement est d’autant plus difficile à mettre en œuvre que la fuite en avant de nos sociétés dans la consommation toujours croissante des ressources nous empêche d’en penser les lignes.

Cet « État de la Terre », publié par Alternatives Internationales et par l’Institut du développement durable et des relations internationales, contribue à les éclairer. D’abord, en proposant une cartographie richement documentée des menaces écologiques locales et globales induites par un modèle de croissance qui mène l’humanité droit dans le mur. Ensuite, en explorant les possibles dans les champs où il est urgent d’agir. Aucun de ces champs de l’économie durable (et qui structurent ce numéro) - préservation du climat, gestion des risques industriels et des ressources non renouvelables, protection de la biodiversité et des eaux, politiques agricoles et alimentaires - ne peut être traité isolément. Tous interfèrent et se répondent. Toute solution dans un domaine appelle des transformations dans un autre. Certaines de ces transformations sont à l’œuvre et, même si elles ne font pas aujourd’hui système, elles dessinent déjà la physionomie de l’économie durable. Elles font aussi naître des controverses et révèlent de nouveaux rapports de force à l’échelle de la planète.

Généraliser ces transformations réclame un effort de coordination internationale sans précédent. Il y faut une intentionnalité : on ne peut compter sur la pénurie des ressources - elle n’est pas pour demain - pour que s’enclenche à temps ce changement. Peut-on miser sur la volonté politique des Etats ? De l’Europe à la Chine, l’économie durable est loin d’avoir emporté l’adhésion de tous ceux qui nous gouvernent. Pourtant, de plus en plus d’études démontrent qu’ils font un mauvais calcul. Fukushima nous réveillera-t-il ?

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Sommaire

• Changement climatique

Négociations : la nouvelle donne
par Emmanuel Guérin, directeur du programme Energie et climat à l’Iddri

Changement climatique : les faits et les chiffres

Énergie : décarboner l’offre, maîtriser la demande
par Damien Conaré, Courrier de la Planète

Transports : la mobilité n’est pas sur la bonne voie
par Eric Vidalenc, responsable de la prospective énergétique au Service Économie de l’ADEME

Méthane, azote... Les gaz oubliés de l’effet de serre
par Benjamin Dessus, Global Chance et Benoît Martimort-Asso, Iddri

• Risques industriels

La démocratie face au risque
par Claire Weill, docteur en physique et rapporteur général du conseil scientifique de la Ville de Paris et Claude Henry, membre de l’Académie des technologies, professeur à Sciences Po et à Columbia University, président du conseil scientifique de l’Iddri

Risques industriels : les faits et les chiffres

Japon : les impacts incalculables du désastre
par Denis Delbecq, Docteur en physique, journaliste indépendant, créateur de la rubrique « Terre » du quotidien Libération

Tchernobyl, les leçons d’une catastrophe
par Mycle Schneider, consultant en énergie et politique nucléaire, directeur de Wise-Paris

Pétrole off-shore : il faut une gouvernance mondiale
par Lucien Chabason, Iddri

Substances chimiques : l’addition est lourde
par Denis Delbecq, Docteur en physique, journaliste indépendant, créateur de la rubrique « Terre » du quotidien Libération

Le grand marché planétaire des déchets
par Isabelle Biagiotti, Courrier de la Planète

• Ressources non renouvelables

Des réserves à géométrie variable
par Pierre-Noël Giraud, économiste, spécialiste de géopolitique de l’énergie et des matières premières

Ressources non renouvelables : les faits et les chiffres

Phosphore : la prochaine crise environnementale ?
par Viviane Gravey, Iddri

Main basse sur les terres rares
par Denis Delbecq, Docteur en physique, journaliste indépendant, créateur de la rubrique « Terre » du quotidien Libération

Charbon et gaz : le retour
par Eric Vidalenc, responsable de la prospective énergétique au Service Économie de l’ADEME

• Biodiversité

Les vérités qui dérangent
par Raphaël Billé, docteur en gestion de l’environnement, directeur du programme biodiversité à l’Iddri et maître de conférence à Sciences Po

Biodiversité : les faits et les chiffres

Forêts : mieux les protéger
par Romain Pirard, Iddri

La haute mer, nouvel enjeu du XXIe siècle
par Julien Rochette, Iddri

Nagoya, un protocole contre la biopiraterie
par Claudio Chiarolla, Iddri

Écosystèmes recherchent financements
par Clément Feger, Iddri

• Sécurité alimentaire

Changer de modèle
par Sébastien Treyer, directeur des programmes de l’Iddri et spécialiste des prospectives pour les politiques d’environnement

Sécurité alimentaire : les faits et les chiffres

Quels besoins pour demain ?
par Damien Conaré, Courrier de la Planète

La course mondiale aux terres cultivables
par Isabelle Biagiotti, Courrier de la planète

Comment augmenter les rendements agricoles
par Sébastien Treyer, Iddri

• Eau

Trouver la ligne du partage
par Lucien Chabason, conseiller auprès de la direction de l’Iddri et président du Plan bleu pour la Méditerranée

Eau : les faits et les chiffres

Objectifs du millénaire : la planète trop loin du but
par Isabelle Biagiotti, Courrier de la planète

Pollution des rivières : des défis ici et là-bas
par Sébastien Treyer, Iddri et Viviane Gravey, Iddri

Un bien plus rare
par Sébastien Treyer, Iddri

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Notes

[1Learning from Disaster. Risk Management after Bhopal, Sheila Jasanoff, University of Pennsylvania Press, 1994.

[2Devenue en 2006 l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail.

[3Le fait par exemple pour une entreprise de ne pas transmettre l’expertise qu’elle seule peut réaliser sur l’évaluation d’un risque.

[4Risques, environnement et santé. Retour d’expériences sur différentes formes de participation du public, M.-A. Hermitte, C. Weill, Cnam, Jeudis de l’environnement, 8 avril 2010.

[5La liste complète des projets est disponible sur le site de la CNDP, www.debatpublic.fr

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