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Des enjeux politiques et géopolitiques complexes

Laurence Tubiana, François Lefèvre, Benoît Gemenne
Constructif, n°23, juillet 2009, Changement climatique et développement durable

Qu’ils soient internationaux, nationaux ou locaux, les problèmes géopolitiques soulevés par la question du développement durable sont multiples et complexes. Tour d’horizon des principaux d’entre eux.

C’est le constat de la rareté des ressources, largement posé à partir de la fin des années 1960, qui fait entrer l’environnement dans la sphère politique. Dès le début des années 1970 sont créés, dans la plupart des pays occidentaux, des ministères ou agences gouvernementales de l’environnement. À la même époque, en 1972, se tient la première conférence de l’ONU sur l’environnement, à Stockholm. La notion même de développement durable, telle qu’elle est définie en 1987 dans le rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement de l’ONU (rapport Brundtland), est intrinsèquement liée à ce constat de rareté et de finitude des ressources : il s’agit bien de ne pas compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs besoins. Dès lors que l’environnement devient un ensemble limité de ressources, il devient un objet politique.

L’émergence d’une gouvernance mondiale

Le développement durable s’impose rapidement comme paradigme de la gestion de l’environnement, dont la nécessité d’une gouvernance mondiale est affirmée par la tenue du sommet de Rio, en 1992. La déclaration finale du sommet consacre la notion de développement durable, qui sous-tend l’ensemble du programme Agenda 21, à l’intention des collectivités territoriales. Le sommet se conclut également par l’adoption de deux conventions visant à protéger des biens publics mondiaux menacés : la biodiversité et le climat. Dix ans plus tard, le sommet de Johannesburg sur le développement durable, qui visait à dresser le bilan du sommet de Rio, s’est pourtant conclu sur un amer constat d’impuissance à mettre en oeuvre une gouvernance mondiale de l’environnement. Parmi les obstacles qui en empêchent la mise en place, on pointe régulièrement l’absence d’une autorité centrale de régulation, à même d’arbitrer entre les différents intérêts nationaux. Le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), créé en 1972, peut difficilement prétendre à ce rôle, ne disposant pas d’une véritable autorité politique. Depuis la fin des années 1990, de nombreuses voix plaident pour la création d’une organisation des Nations unies pour l’environnement, dans le cadre de la réforme de l’ONU, tandis que d’autres souhaitent un élargissement du rôle du Conseil de sécurité, seul à même de prendre la mesure des enjeux géopolitiques soulevés par le développement durable et sa gouvernance. Quels sont-ils ?

La géopolitique du climat

Depuis la signature du protocole de Kyoto en 1997, les enjeux politiques et géopolitiques du développement durable se sont cristallisés dans le débat sur la gouvernance du climat, et ce sont ces enjeux qui sous-tendent aujourd’hui les négociations sur le futur régime climatique qui remplacera le protocole de Kyoto à partir de 2012. Ils concernent tant la distribution de l’effort de lutte contre le réchauffement planétaire que celle des impacts attendus de celui-ci.
Les ressources naturelles, on le sait, ne sont pas équitablement réparties à travers le monde. Des politiques climatiques durables imposent une modification radicale des politiques d’utilisation de ces ressources, marquées notamment par une réduction drastique de l’utilisation des énergies fossiles, ainsi que de la déforestation. Les pays concernés au premier chef sont évidemment les pays forestiers, comme le Brésil ou l’Indonésie, ainsi que les pays disposant d’une rente pétrolière. Les positions de ces pays dans la négociation restent largement marquées par la perspective d’une baisse de leurs revenus liés au pétrole et/ou au bois. La forêt est ainsi devenue un élément central des négociations : dans la mesure où la déforestation et l’usage des sols sont responsables de quelque 20 % du changement climatique, les pays forestiers craignent que leurs forêts ne fassent demain l’objet de mécanismes de gouvernance mondiale, et entendent maintenir leur souveraineté nationale sur celles-ci.

Plus largement, les négociations sont traversées par des enjeux politiques et géopolitiques : ce qui est en cause, au moins autant que la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ce sont les rapports de pouvoir respectifs entre les différents pays. Les pays industrialisés, et les États-Unis en premier lieu, craignent ainsi que de futurs accords ne leur soient trop défavorables par rapport aux pays émergents, eu égard à leur responsabilité historique. D’autres avancent l’importance de critères démographiques ou géographiques : la Chine estime ainsi que les émissions devraient être comptabilisées par habitant, et non par pays, tandis que les pays froids, ou très étendus, estiment que leurs émissions liées aux coûts de chauffage ou de transport aérien intérieur devraient bénéficier d’un régime de faveur. Au final, la répartition de l’effort dans la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre tient surtout à un certain équilibre des pouvoirs, à la fois entre pays industrialisés, mais aussi entre pays industrialisés, émergents et en développement.

Mais les enjeux géopolitiques du climat ne s’arrêtent pas à la lutte contre le réchauffement planétaire, et concernent aussi les impacts attendus de celui-ci. Le récent débat sur la gouvernance de l’Arctique en est sans doute l’illustration la plus parlante. La région, qui jusqu’ici n’avait guère attiré l’attention de la communauté internationale, est aujourd’hui l’objet d’âpres convoitises en raison de la fonte des glaces, qui va demain rendre possible l’ouverture de nouvelles voies navigables, ainsi que de l’accès à d’importantes ressources en sous-sol, notamment de larges réserves de pétrole.

L’essentiel des impacts attendus du changement climatique seront, hélas, bien plus dramatiques, et les pays qui seront les premiers touchés par ces impacts sont aussi, pour la plupart, ceux qui portent la moindre responsabilité dans les émissions de gaz à effet de serre. Ceux-ci réclament dès lors, de la part des pays industrialisés, le financement de processus d’adaptation qui leur permettront de mieux faire face aux impacts du changement climatique et de réduire les effets de ceux-ci sur leur population.

Par ailleurs, certains impacts du changement climatique sont susceptibles d’avoir de notables répercussions géopolitiques. On estime ainsi que d’importants mouvements de population pourraient résulter de la hausse du niveau des mers, de la désertification ou de catastrophes naturelles. Ces déplacements de population, qui ne sont pour l’instant encadrés par aucun mécanisme de protection international, se produiront en premier lieu dans les régions côtières et deltaïques, les petits États insulaires et l’Afrique subsaharienne. Aujourd’hui, déjà, les dégradations de l’environnement sont un facteur migratoire de plus en plus important, qui contribue largement à la décision de certains d’abandonner leurs terres, notamment dans les régions rurales d’Afrique.

Si le changement climatique menace la sécurité des personnes, il porte aussi une menace pour la sécurité des États. Des États faibles seront ainsi davantage fragilisés par les conséquences du réchauffement climatique, et devront faire face à des crises humanitaires plus nombreuses. Potentiellement, des conflits régionaux pourraient même naître à partir de disputes sur l’utilisation de ressources naturelles, raréfiées sous l’effet du réchauffement planétaire. La mise à l’ordre du jour du changement climatique au Conseil de sécurité des Nations unies, en avril 2007, participe de cette idée.

Une gouvernance à plusieurs niveaux

On le voit : les enjeux politiques et géopolitiques du changement climatique, et donc du développement durable, sont nombreux et diversifiés. Surtout, ils touchent à divers niveaux de gouvernance, aujourd’hui mal coordonnés entre eux.

Ainsi, un des enjeux majeurs est de traduire le concept de développement durable en action dans les territoires, et notamment dans les villes. Le transfert à l’échelon local d’un concept élaboré dans un cadre « a-spatial » pose de nombreux problèmes : « le développement durable n’est pas fractal ».
Dans cet effort de traduction de l’exigence de durabilité dans les politiques urbaines, le premier défi est la mise en cohérence des politiques encadrant les dynamiques de développement urbain. Et comme l’illustre, en France, le décalage entre le plan d’action issu du Grenelle de l’environnement et le plan de relance, force est de constater que ce défi est de taille ! En se limitant à l’impératif de réduire les émissions de gaz à effet de serre des transports, si la mesure des enjeux et la nécessité d’un changement significatif de trajectoire fait consensus, la croissance économique étant encore aujourd’hui fortement corrélée à la mobilité, les contraintes sont puissantes. Intégrer le coût des externalités environnementales dans le prix de la mobilité est une des clés, mais elle ne peut être la seule.

Cette mise en cohérence des politiques doit s’opérer à trois niveaux.

- Premièrement, la cohérence entre les politiques engagées localement, par les villes elles-mêmes. Cela concerne à la fois l’élaboration conjointe et convergente des plans de déplacements urbains (PDU) et des plans locaux d’urbanisme (PLU), l’imposition de normes thermiques pour les bâtiments en relation avec le déploiement de réseaux locaux de production d’énergies (renouvelables) à destination de ces bâtiments - dispositif pouvant par exemple, être soutenu financièrement par une modification du coefficient d’occupation des sols (COS) - et la promotion de la mixité sociale (loi SRU) avec le développement et/ou la consolidation de bassins d’emploi diversifiés, etc., mais aussi, voire surtout, l’intégration des « nouveaux instruments de la planification durable » - Agenda 21, bilan carbone, plans climat territoriaux (PCT), écoquartiers, etc. - avec les outils traditionnels, bien connus et mieux maîtrisés, de l’aménagement territorial. Il est alarmant de constater que la généralisation des plans climat territoriaux en France (165 à l’heure actuelle) ou la multiplication des éco-quartiers - enjeux significatifs des élections municipales de 2008 - s’apparentent souvent à des opérations de communication et ne relèvent que trop rarement d’une réelle volonté de faire évoluer les pratiques et les partenariats.

- Deuxièmement, la coordination des politiques nationales, européennes et internationales. De la même façon que les plans de relance pour faire face à la grave crise économique actuelle doivent être coordonnés entre pays, les politiques climatiques, énergétiques, industrielles (notamment concernant le secteur automobile), etc., nécessitent de ne pas se contredire.

- Enfin, la cohérence entre les politiques « extraterritoriales » évoquées précédemment et les dynamiques territoriales. Et là, concernant les territoires urbains, nous n’échapperons pas à l’analyse de l’ensemble des processus économiques, politiques, juridiques et sociaux, dont les interactions déterminent la production du cadre urbain et périurbain, ce que l’on peut appeler la « fabrique urbaine ». La fabrique urbaine se caractérise par un jeu d’acteurs complexe et des processus diffus de production de la ville, évoluant dans un cadre défini par des mécanismes de marché, des sentiers techniques (contraintes et opportunités), et des interventions publiques (réglementations, incitations économiques, investissements, etc.).

Il convient donc, dans un premier temps, d’analyser la diversité des parties prenantes, leur rationalité, et les éléments structurant leur comportement, puis, dans un second temps, d’évaluer la pertinence et les modes d’intervention publique pour anticiper et encadrer le développement des villes vers plus de durabilité.

Des outils à utiliser

Pour relever ce défi de la mise en cohérence des politiques s’adressant aux différentes parties prenantes du développement urbain, il faut en penser les moyens. Il s’agit de développer des outils adaptés - d’aide à la discussion et à la décision -, de les standardiser pour certains - outils d’inventaire et de suivi-évaluation - et/ou d’en généraliser l’usage, d’une part, et, d’autre part, d’établir un dialogue entre partenaires s’efforçant de converger vers un même but, et donc d’identifier clairement les interlocuteurs légitimes et les objectifs.
Pour ce qui est de la boîte à outils, il semble que nous soyons bien équipés aujourd’hui. Citons pour exemple les modèles intégrés « transport - usage des sols » qui permettent de tester des ensembles de politiques de transport, d’urbanisme et fiscales, combinées ou non, et d’en quantifier les conséquences de moyen et long termes dans l’évolution de la structure urbaine, des prix fonciers, de la productivité, mais aussi des émissions polluantes et du bien-être économique des différents groupes de population. Concernant les outils, l’enjeu est donc d’en généraliser les usages et de standardiser certains, notamment les inventaires des émissions polluantes, a minima autour d’un coeur de cible, précondition pour définir et implémenter des actions, pour comparer les performances et pour accéder aux finances carbone (marché carbone, fonds d’adaptation, etc.).

Du côté de la gouvernance à construire, l’identification des interlocuteurs légitimes - parce que représentatifs d’une masse critique et cohérente d’acteurs urbains - est évidemment une première étape nécessaire à l’engagement d’un dialogue constructif. Aujourd’hui, c’est le foisonnement qui marque. Nous assistons, par exemple, à une multiplication des réseaux de villes et/ou de régions s’emparant du lien à construire entre les territoires et les négociations climat ; les revendications portant sur trois points : la reconnaissance du rôle des autorités locales dans la lutte contre le changement climatique, leur participation au design des politiques énergie et climat et le déploiement d’un système de soutien à leur action. Face à cette multiplication des interlocuteurs potentiels, les autorités étatiques ou internationales sont bien en peine de dialoguer.

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