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Copenhague : les enjeux de la négociation

Emmanuel Guérin* et Laurence Tubiana**
Études, novembre 2009, n°411/5


* Coordinateur du programme Climat de l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI).

** Fondatrice de l’IDDRI, directrice de la chaire de développement durable de Science Po et directrice des Biens Publics Mondiaux au MAEE (Ministère des Affaires étrangères et européennes). Dernier ouvrage paru : Regards sur la terre 2009, co-dirigé avec P. Jacquet et R. K. Pachauri, Presses de Sciences Po, 2009.


Les négociations internationales sur le climat sont aujourd’hui au milieu du gué. La pression politique mise par les ministres et les chefs d’Etat est forte, comme en témoignent les derniers sommets du Forum des économies majeures (les 17 et 18 septembre à Washington), de l’Organisation des Nations Unies (le 22 septembre à New York) et du G20 (les 24 et 25 septembre à Pittsburgh). Mais l’issue de ces négociations, qui doivent aboutir à la création d’un nouveau régime climatique international à Copenhague le 18 décembre, demeure incertaine.

Les clivages politiques sont en effet importants, sur des points clés de la négociation : désaccord sur le lien entre les questions climatiques et commerciales, et sur la création d’un mécanisme de taxe aux frontières ; divergence sur le niveau d’effort des pays développés et la nature de l’engagement des pays en développement sur les réductions des émissions ; absence de consensus sur la création d’un mécanisme assurantiel sur l’adaptation aux effets des changements climatiques ; absence de position commune sur le montant, sur les sources et sur la gouvernance du financement ; et très vif débat sur les technologies et la question des droits de propriété intellectuelle.

Au-delà de ces clivages, l’issue est incertaine parce que la dynamique des négociations semble encourager les Etats à adopter des attitudes non coopératives, au lieu de les inciter à construire ensemble des stratégies communes. Nous sommes aujourd’hui dans une situation assez absurde. Non seulement la quasi-totalité des Etats reconnaissent l’importance et l’urgence d’agir contre les changements climatiques, mais ils agissent déjà ou prévoient d’agir unilatéralement. Certains Etats n’ont pas une attitude coopérative pour aboutir à un accord international, alors même que les gains collectifs qui en résulteraient diminueraient significativement le coût de leurs actions individuelles. Les cas américains et chinois sont de parfaites illustrations de cette situation.

L’urgence d’un accord

La conclusion d’un accord à la fois ambitieux, juste et efficace à Copenhague est indispensable pour réduire massivement, rapidement et collectivement les émissions de gaz à effet de serre (GES).

Pour avoir environ une chance sur deux de limiter la hausse des températures à +2°C, la concentration des émissions de GES doit être stabilisée aux alentours de 450 ppm de CO2-eq [1]. Or cette stabilisation implique une réduction massive des émissions. D’après le Groupe intergouvernemental d’experts sur le climat (GIEC), les émissions globales devraient diminuer en 2050 de 50 à 85% par rapport aux émissions globales de 1990.

Les émissions de GES devraient aussi atteindre leur pic, c’est-à-dire leur point le plus élevé, avant 2015. En effet, ce qui est important pour l’impact des émissions de GES sur le climat, ce n’est pas le niveau d’émission au temps t (2050), mais le niveau d’émission sur la période (jusqu’à 2050). Pour avoir environ une chance sur deux de limiter la hausse des températures à +2°C, les émissions cumulées de GES ne doivent pas dépasser 1750 milliards de tonnes de CO2-eq. Il faut donc agir rapidement.

Pour avoir toujours une chance sur deux de limiter la hausse des températures à +2°C, il faut aussi que l’effort de réduction des émissions soit global. L’action des pays développés devra être plus massive et plus rapide que celle des pays en développement, en raison de leur responsabilité historique, de leurs capacités actuelles, et à cause de leur niveau d’émission actuel, et de celui auquel ils doivent arriver en 2050.

Pour stabiliser les émissions de GES à environ 450 ppm de CO2-eq en 2050, dans un monde peuplé d’environ 9 milliards d’habitants, il faut que le niveau moyen d’émission par habitant soit de 2t de CO2-eq. Le niveau d’émission par habitant des Américains est aujourd’hui environ de 20t de CO2-eq, des Européens de 10t, des Chinois de 6t, et des Indiens de 2t. D’après le GIEC, les pays développés doivent réduire de 80 à 95% leurs émissions de GES en 2050 par rapport à 1990, et de 25 à 40% en 2020 par rapport à 1990.

Mais les pays en développement, notamment ceux d’entre eux qui ont la responsabilité et les moyens les plus grands, doivent aussi participer à l’effort de réduction des émissions. D’après Sir Nicolas Stern, si l’Inde poursuivait la même trajectoire de développement, ses émissions par habitant seraient multipliées par 4 en 20 ans. Elles sont actuellement à environ 2t de CO2-eq, elles atteindraient donc 8t en 2030. Avec 1,5 milliard d’habitants en 2030, les émissions de GES indiennes seraient de 12 milliards de tonnes de CO2-eq en 2030. Si on applique le même raisonnement à la Chine, les émissions de GES chinoises seraient de 35 milliards de tonnes de CO2-eq en 2030.

A cette date, le total des émissions indiennes et chinoises serait donc de 47 milliards de tonnes de CO2-eq. Or, pour avoir une chance sur deux environ de limiter la hausse des températures à + 2°C en 2050, il faut que les émissions globales restent aux alentours de 35 milliards de tonnes de CO2-eq en 2030. Cela voudrait dire que 5 milliards de personnes vivant en dehors de l’Inde et de la Chine auraient un niveau d’émission négatif par habitant de 2t de CO2-eq. C’est clairement impossible.

La conclusion d’un accord à la fois ambitieux, juste et efficace à Copenhague nécessite donc la participation des pays en développement. C’est là la principale différence par rapport au Protocole de Kyoto, où seuls les pays développés ont pris des engagements de réduction des émissions. Il ne s’agit nullement d’une remise en cause du principe de responsabilité commune et différenciée, qui est la clé de voûte de la CCNUCC [2] et qui reste valide. Le niveau d’effort et la nature de l’engagement des pays en développement peut et doit être différent de celui des pays développés. Les actions de réduction d’émissions de GES des pays en développement doivent s’accompagner d’un soutien financier et technologique de la part des pays développés. Mais la participation des pays en développement au futur régime climatique est une nécessité, une pure affaire d’arithmétique. C’est là l’un des principaux enjeux de la négociation.

Les difficultés de la négociation de Copenhague

Le manque de coopération entre les Etats plombe la négociation. Pourtant, ils sont tous conscients de l’importance et de l’urgence d’une action contre le réchauffement climatique. Pour la plupart, ils ont même déjà entrepris ou envisagent d’entreprendre unilatéralement des actions de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre sur leur territoire. Mais la tension entre intérêt national et intérêt collectif engendre une défiance envers les autres Etats réunis autour de la table. Chacun retient ses cartes, ne voulant pas les abattre avant les autres, et attendant la dernière heure pour montrer son jeu. La nature incertaine des négociations ne favorise pas la confiance.

La nature juridique de l’accord visé est elle-même incertaine. Six mois avant Kyoto, tout le monde savait que la négociation porterait sur la création d’un protocole. Aujourd’hui, 2 mois avant Copenhague, toutes les options juridiques sont sur la table : que ce soit des amendements à la CCNUCC, ou un nouveau protocole, ou deux nouveaux protocoles, ou encore une série de décisions politiques sans statut juridique… Les progrès de la négociation sur le fond sont freinés par cette incertitude sur la forme.

De plus, certains jouent l’échec à Copenhague. L’intérêt et la volonté des différents pays de parvenir à un accord à Copenhague est très variable. L’Europe s’est engagée unilatéralement à réduire ses émissions de 20% en 2020 par rapport à 1990, et de 30% si elle juge l’accord de Copenhague satisfaisant (c’est-à-dire si les efforts des pays développés sont comparables aux siens, et si les actions des pays en développement sont adéquates). Elle a bien sûr tout à fait intérêt à ce qu’un accord soit trouvé. Elle fait preuve de bonne volonté pour y parvenir, même si son offre financière et technologique n’est pour l’instant pas à la hauteur.

La Chine montre aussi son intérêt et sa volonté de parvenir à un accord à Copenhague, contrairement à ce qu’on entend dire parfois. Elle a clairement intérêt à cet accord, car elle est l’un des pays pour lesquels les gains économiques de la coopération, s’ils se matérialisent, diminueront le plus le coût de son action. Si la Chine semble parfois manquer de volonté, c’est sans doute parce qu’elle se sent tenue de jouer la carte de l’unité du G77 [3].

D’autres pays émergents, comme le Brésil ou l’Inde, ont un intérêt à la conclusion d’un accord – le Brésil parce qu’il pourrait bénéficier d’un soutien financier pour protéger la forêt amazonienne, et l’Inde parce que c’est l’un des pays les plus vulnérables aux effets des changements climatiques. Mais ils ont déjà commencé à communiquer sur le fait qu’un échec à Copenhague ne serait pas catastrophique. Ils essaient par ce biais de mettre la pression sur les pays développés. Enfin, pour d’autres pays, l’intérêt de parvenir à un accord à Copenhague, voire de lutter contre le réchauffement climatique est au mieux incertain (Russie), au pire inexistant (Arabie Saoudite).

La négociation avant Copenhague

La négociation est divisée en cinq blocs : vision partagée (objectifs de long terme et principe de coopération), atténuation (actions de réduction d’émissions pour les pays développés et en développement respectivement), adaptation aux effets des changements climatiques, finances (génération, gouvernance et déboursement des ressources financières), et technologie (transferts de technologie et coopération pour l’innovation).

Réduction d’émissions des pays développés

La négociation sur la réduction des émissions de GES dans les pays développés porte à la fois sur la nature et sur le niveau de leurs engagements.

Il existe aujourd’hui un large consensus pour que les engagements prennent la même forme pour tous les pays développés, à savoir : des objectifs, à l’échelle de l’économie mondiale, de réduction des émissions de GES par rapport à une année de référence, juridiquement contraignants. Les Américains résistent encore sur deux points. D’abord sur l’année de référence : ils insistent pour que ce soit 2005 et pas 1990, ce qui leur permettrait de dissimuler leur inaction passée et d’afficher un effort apparemment comparable aux Européens par exemple. Les Américains sont aussi fermement opposés à la création d’un mécanisme de sanction, et plus généralement à la signature d’un Protocole, qui serait un instrument juridique international, demandant une majorité plus importante au Congrès pour être ratifié.

A propos du niveau des engagements, la discussion porte à la fois sur l’effort des pays développés par rapport à l’effort global (donc par rapport à l’effort des pays en développement) et sur les moyens de comparer les efforts entre pays développés.

Le principal obstacle sur la voie d’un accord à Copenhague est la faiblesse des offres de réduction d’émissions des GES des pays développés, dont certaines sont déjà officielles et d’autres encore seulement indicatives, et en particulier la faiblesse de l’offre américaine. Quand on additionne les chiffres, on obtient une réduction autour de -15%, encore très loin des -25 à -40% en 2020 par rapport à 1990 recommandés par le GIEC. Les objectifs des pays développés doivent impérativement être revus à la hausse, autrement Copenhague sera un échec.

De leur côté, les Américains contestent les scénarios du GIEC. Ils estiment qu’il n’est pas possible, ni non plus nécessaire, de réduire leurs émissions – mais aussi celles des autres pays développés – de 25 à 40%, pour atteindre un objectif de limitation de la hausse des températures à 2°C. Ils affirment qu’un niveau de réduction d’émissions de GES plus faible en 2020 peut être compensé par des efforts plus importants sur la période 2020-2050.

Les Etats-Unis proposent la trajectoire de réduction des émissions de GES et la répartition de l’effort global suivantes : les pays développés réduisent leurs émissions de GES de 10% en 2020, 30% en 2030, et 80% en 2050 par rapport à 1990 ; les pays en développement qui ont la responsabilité et la capacité la plus grande (Russie, Chine, Inde, Brésil) baissent les leurs de 15% en 2020 et 30 en 2030 par rapport au scénario de référence ; et le reste des pays en développement stabilise leurs émissions de GES en 2050 par rapport à son niveau de 1990.

Ainsi, par rapport aux scénarios du GIEC, la probabilité est sérieuse que la hausse des températures atteigne +4, voire +6°C, ce qui fait courir de très grands risques à la planète. Deuxièmement, puisqu’une partie de l’effort total est reportée à 2050, les taux annuels de réduction d’émissions de GES deviennent très élevés, plus élevés même qu’au moment des chocs pétroliers.

Pour que ces projets de réduction d’émissions soient crédibles, il faut dès aujourd’hui préparer les réductions d’émissions de demain. Comment ? En investissant massivement dans la recherche, le développement et l’application des nouvelles technologies, notamment dans les technologies de rupture comme la capture et le stockage de carbone et la nouvelle génération de centrales nucléaires, ce qui du point de vue environnemental n’est pas sans risque. Ensuite, il faut s’engager à préparer les politiques structurelles, comme les politiques urbaines ou plus généralement les politiques infrastructurelles, qui ne délivrent pas de réduction d’émissions à court terme.

Réduction d’émissions des pays en développement

La négociation sur l’engagement des pays en développement est très animée. Le débat repose sur deux concepts qui doivent s’articuler : des stratégies de développement sans carbone, qui permettent de découpler la croissance économique et la croissance des émissions de GES ; et des actions de réduction appropriées à chaque pays qui, mises bout à bout, constituent une stratégie cohérente de développement sans carbone. Ces actions de réduction des émissions de GES seraient pour partie autofinancées par les pays en développement, et pour partie soutenues par les pays développés, grâce aux marchés carbone et à d’autres moyens de financement.

Le premier point d’achoppement porte sur l’évaluation des actions de réduction dans chaque pays : est-elle faite a priori ou a posteriori ? Est-elle technique ou politique ? Les réductions doivent-elles être quantifiées en tonnes de carbone ou par d’autres moyens ? Pour l’instant, à ces deux questions, la plupart des pays développés répondent : évaluation a priori et quantification en tonnes de carbone. Au lieu d’encourager les actions de réduction des pays en développement, et donc de relever le niveau d’ambition de l’effort collectif, ces deux exigences ont un effet désincitatif, voire paralysant, sur la négociation.

Les pays en développement refusent, essentiellement pour des questions de souveraineté, que leurs stratégies soient soumises a priori à une approbation par un organe extérieur. Par conséquent, on se retrouve dans une situation paradoxale : certains pays en développement font déjà beaucoup pour lutter contre les changements climatiques ; ils sont prêts à faire plus, parce qu’ils perçoivent clairement leur intérêt ; mais ils refusent d’inscrire leurs actions présentes et futures dans le cadre d’un accord international.

Donnons un exemple : les Chinois prévoient d’inclure dans leur douzième plan quinquennal une série de mesures de réductions des émissions de GES, qui s’accompagneront d’objectifs chiffrés : déploiement des énergies renouvelables, amélioration de l’efficacité énergétique et baisse de l’intensité carbone. Mais ils n’envisagent toujours pas d’inclure ces objectifs dans le cadre d’un accord international.

Pour ce qui est de la quantification en tonnes de carbone, certains pays développés exigent que les réductions d’émissions de GES des pays en développement soient mesurées comme une déviation par rapport à un scénario de référence. Ils veulent s’assurer que les actions des pays en développement, cumulées aux leurs, produisent des réductions d’émissions suffisantes pour limiter la hausse des températures à +2°C. Ils souhaitent aussi que le soutien financier et technologique qu’ils apportent aux pays en développement produise réellement des réductions d’émissions mesurables, avec la meilleure efficacité-coût possible.

Financement

La négociation sur le financement piétine. Il est pourtant essentiel de parvenir à un accord sur ce point, car c’est l’un des principaux leviers de l’action dans les pays en développement. La négociation porte à la fois sur le montant, la génération, la gouvernance et le déboursement des ressources financières.

Sur le montant des ressources financières, les estimations du coût additionnel des politiques climatiques dans les pays en développement varient. Mais la plupart des études convergent vers un chiffre de l’ordre de 100 milliards d’euros par an d’ici à 2020. Ce chiffre rassemble le coût des actions autofinancées par les pays en développement, et de celles qui sont soutenues par les pays développés, que ce soit par les marchés carbone ou par d’autres moyens de financement, comme les financements publics.

A propos de l’origine des ressources financières, le principal enjeu réside dans la création d’un mécanisme de financement qui ne passe pas directement par le budget des pays développés. Plusieurs options existent : l’utilisation des revenus de la mise aux enchères d’une partie des droits d’émissions internationaux ; l’utilisation d’une partie des revenus de la mise aux enchères des droits d’émissions nationaux dans le cadre des systèmes de plafonnement et d’échanges de quotas ; ou la création d’une taxe sur les émissions des transports aériens et maritimes internationaux, mais la discussion est bloquée sur ce point.

Le débat est en fait polarisé sur les questions de gouvernance et de déboursement des ressources financières, notamment par le marché carbone. La longue histoire de l’Aide publique au développement conduit les pays en développement à rejeter la plupart des institutions de cette aide, principalement parce que ces institutions ne tiennent pas compte de leurs priorités et imposent leur propre agenda. De plus, l’histoire récente des « Objectifs du millénaire pour le développement », et le fait que d’importantes sommes d’argent ont été promises sans être versées, conduisent les pays en développement à se méfier des promesses des pays développés. En outre, l’histoire du financement du climat, et le fait que le Fonds pour l’environnement mondial n’ait pas toujours suivi les recommandations formulées par la Conférence des Parties de la CNUCC, incitent les pays en développement à se méfier d’un système décentralisé.

Dans ce contexte, les pays développés plaident en faveur d’un système décentralisé, qui s’appuierait sur l’ensemble des institutions existantes, notamment les banques multilatérales et régionales de développement et les agences bilatérales d’aide, et sur le secteur privé, même si l’ensemble fonctionne sur les recommandations de la CCNUCC. Les pays en développement militent pour un système centralisé, avec la création d’un nouveau fond fonctionnant directement sous l’autorité de la CCNUCC.

Si l’option décentralisée semble faire plus de sens, ne serait-ce que pour tirer profit des avantages comparatifs des différents acteurs du système, les pays développés devraient concéder deux choses : premièrement, des réformes sont nécessaires à l’intérieur des institutions existantes ; la création d’un fonds Climat à la Banque mondiale n’est pas suffisante. L’ensemble du portefeuille d’activité de la Banque mondiale doit être revu et corrigé, pour être aligné avec les impératifs climatiques. Deuxièmement, il est impératif que les agences de mise en oeuvre suivent scrupuleusement les recommandations de la Conférence des Parties de la CCNUCC.

Reste la question difficile des versements des ressources financières. La mise en place d’instruments financiers qui facilitent la transition vers une économie sans carbone dans les pays en développement devrait être l’objet de la négociation. L’enjeu essentiel est de réorienter l’ensemble du financement de l’économie, de l’investissement traditionnel vers l’investissement décarboné. Or la discussion se polarise sur le coût additionnel de l’investissement, et sur son partage. Elle est centrée notamment sur l’instrument particulier destiné à couvrir ce coût additionnel : le marché carbone. Ce n’est là qu’un élément du problème, qui doit être remis à sa place, si le système financier doit pouvoir délivrer ce qu’on attend de lui : la transition vers une économie sans carbone.

Les marchés carbone devraient jouer un rôle important dans le cadre de l’accord de Copenhague. Ils sont un très bon outil : ils soutiennent les actions de réduction d’émissions de GES dans les pays en développement, en raison de leur efficacité-coût ; ils génèrent des ressources financières puisqu’ils permettent de ne pas passer directement par le budget des pays développés.

Mais les pays développés devraient reconnaître que le marché carbone n’est un soutien efficace que dans certains pays, pour certains secteurs et certaines actions. Il faudrait détailler le montant et la nature de leur offre de soutien en dehors des marchés carbone, que ce soit à travers des dons, des prêts ou des garanties. Ils devraient aussi préciser dans quelle catégorie ils placent la contribution des marchés carbone, du côté de l’effort de réduction d’émissions nationales ou dans celui du soutien financier. Ils éviteraient ainsi d’être accusés de double comptage par les pays en développement.

Inquiétudes et confiance

A moins de deux mois de la réunion de Copenhague, il est légitime d’être inquiet. La négociation progresse lentement. Mais surtout, l’offre des pays développés n’est pas à la hauteur des besoins. Pour l’instant, la négociation freine la connaissance de l’information ; elle décourage aussi l’action dans les pays en développement. Le débat sur le soutien financier est tellement polarisé politiquement qu’il est impossible de faire des progrès sur le fond. Et pourtant, quand on regarde attentivement la négociation, on peut discerner quelques marges de manoeuvre, ténues mais réelles.

Il est encore difficile de voir comment réconcilier les impératifs d’évaluation et de respect de la souveraineté à propos de la réduction d’émissions de GES dans les pays en développement. Mais il est plus facile de voir comment les exigences des uns et des autres peuvent être satisfaites si les pays en développement s’engagent sur une amélioration de l’intensité carbone, de l’efficacité énergétique, et sur un rythme et un niveau de déploiement technologique. A propos du financement, les positions des pays développés et en développement peuvent converger, si, outre la gestion de certains fonds, la CCNUCC devient une plate-forme qui mesure et guide les flux financiers extérieurs.

Pour que les négociations aboutissent à un accord à la fois ambitieux, efficace et équitable à Copenhague, il faut impérativement rétablir la confiance entre les participants. La négociation piétine, parce que jusqu’à présent, tout le monde retient ses cartes. Pour que la négociation progresse, il faut que certains montrent leur jeu, au moins partiellement. Le discours du Président chinois Hu Jintao lors du Sommet organisé par le Secrétaire Général de l’ONU Ban Ki Moon à New York marque une étape importante allant dans cette direction. Hu Jintao a annoncé une série de mesures chiffrées, notamment sur la reforestation et sur l’efficacité énergétique. D’autres annonces suivront, notamment lors de la présentation du XIIe plan quinquennal en novembre. Les pays développés doivent répondre à ces annonces en précisant le montant et la gouvernance des ressources financières pour soutenir ces efforts.

Notes

[1La teneur de CO2 est indiquée de cette manière : ppm signifie « partie par millions », et CO2-eq signifie « équivalent carbone.

[2Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.

[3G77 : Le Groupe des 77 regroupe , depuis la Conférence de Bandung, les pays en développement.

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